Почему завышены платежи за газ для населения и как отстоять свои права

Газовые скандалы сотрясают Украину из года в год. Как правило, основной их жертвой становятся бытовые потребители. К примеру, в октябре 2018 года операторы газораспределительных сетей доначислили потребителям объемы газа в среднем до 1,5%. Этому сопутствовали и история с долгами «Киевэнерго» перед НАК «Нафтогаз», и скандал в Кропивницком вокруг переплаты за субсидии, которые якобы «сгорели» из-за смены поставщика газа.

В январе 2019 года поднялся шум уже вокруг потребителей, которые не имеют счетчиков. Скандал вызван неожиданным резким многократным повышением размера оплаты за газ для потребителей, которые не используют газовые счетчики. Причиной этого конфликта стало решение Окружного административного суда Киева от 30 мая 2018 года по делу №826/2507/18, которым:

- признано противоправным и недействующим постановление КМУ №203 от 23.03.2016 «О нормах потребления природного газа населением в случае отсутствия газовых счетчиков»;

- признан противоправным и недействующим п. 1 постановления КМУ «Перечень постановлений КМУ, которые утратили действие», утвержденного постановлением КМУ №204 от 23.03.2016.

Решение было оставлено в силе постановлением Киевского апелляционного административного суда от 9 августа 2018 года.

Дело дошло до Верховного Суда. Верховный Суд в составе коллегии судей Кассационного административного суда 27 ноября 2018 года, рассмотрев кассационную жалобу Кабинета министров, не нашел оснований для отмены предыдущих решений и оставил решение суда первой инстанции в силе, поставив, казалось бы, таким образом точку в этом споре.

Мотивация решения суда

Суд посчитал серьезные нарушения при разработке проектов и утверждении нормативных актов основанием для признания их недействующими и противоправными. Как выяснилось в судебном процессе, документы утверждались при следующих обстоятельствах.

Во-первых, проект постановления в принципе отсутствовал в плане деятельности по подготовке Кабинетом министров проектов регуляторных актов на следующий год, который должен утверждаться не позднее 15 декабря текущего года. Во всяком случае, доказательств его включения в план ответчик в суд не предоставил.

Во-вторых, проект постановления №203 не был надлежащим образом опубликован, как того требуют нормы Закона «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», и заинтересованные лица просто не имели возможности подать замечания и предложения к нему.

В-третьих, Государственная регуляторная служба отказала Кабмину в согласовании проекта постановления, поскольку отсутствовали финансово-экономические расчеты, подтверждающие необоснованность действующих норм потребления газа, анализ регуляторного влияния не содержал всех необходимых данных, в том числе альтернативных способов решения проблемы. При этом Регуляторная служба прямо обращала внимание на то, что при аналогичных обстоятельствах решением Окружного административного суда Киева от 21.09.2015 по делу №826/16447/15 уже было признано недействующим постановление №237.

Помимо прочего, суд посчитал, что Кабинет министров утверждал постановление с нарушением требований Регламента КМУ, поскольку оно было принято в упрощенном порядке, предусмотренном для других нормативных актов.

Итоги, мягко говоря, «снисходительного отношения» Кабинета министров Украины к правовым нормам привели к тому, что с платежами за газ сложилась ситуация правовой неопределенности.

Пикантности ситуации добавило то, что истец обжаловал постановление №204 не полностью, а только в части, его первый пункт. Поскольку суд рассматривает исковые требования в рамках заявленных, остальные пункты постановления остались в силе, а именно: об отмене постановлений, снижающих объем потребляемого газа. Т.е. правомерность их отмены истцом не оспаривалась. Целью этой хитрой тактики было восстановление действия постановления №619 в первоначальной его редакции, содержащей самые высокие нормы потребления газа.

Это не первый случай обжалования газовыми компаниями постановлений правительства.

Постановлением Административного окружного суда Киева по делу №826/16447/15 от 21.09.2015 года признано незаконным и недействующим с момента принятия постановление КМУ №237 от 29 апреля 2015 «О внесении изменений в нормы потребления природного газа населением при отсутствии газовых счетчиков», которым предусматривалось уменьшение норм потребления природного газа для бытовых потребителей без счетчиков в два раза.

Кроме общих оснований для отмены постановления Кабмина, суд счел необходимым отметить, что «обжалуемое постановление дискриминационным способом нарушает гарантированные ст. 14 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основополагающих свобод от 04.11.1950 и ст. 24 Конституции Украины права человека и гражданина Украины в защиту от дискриминации, поскольку устанавливает принципиально разный подход к формированию и реализации ответчиком государственной политики в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и предоставляет привилегии одним потребителям перед другими в возможности потреблять природный газ в неконтролируемых объемах и преимущество платить за аналогичные услуги меньше, чем другие потребители, которые уже имеют установленные счетчики газа».

«При указанных обстоятельствах коллегия судей приходит к выводу, что обжалуемое постановление принято вопреки Конституции Украины, ставит одних потребителей природного газа в более привилегированное положение, чем других. То есть постановление №237 содержит все признаки дискриминации, а потому не может быть законным».

Что обжаловали газовщики, и какой объем газа должен оплачивать потребитель

Долгое время, до 2016 года население, не имеющее счетчиков, оплачивало газ по нормативам, установленным постановлением Кабинета министров Украины №619 от 08.06.1996. Этим постановлением нормы потребления газа первоначально были установлены на следующем уровне:

Но поскольку украинцы не потребляли столько газа, сколько указано в нормативах, эти нормативы пришлось несколько раз менять. Так, постановлением Кабмина №409 от 6 августа 2014 года «Об установлении государственных социальных стандартов в сфере жилищно-коммунального обслуживания» нормы потребления были значительно снижены:

А постановлением №237 от 29 апреля 2015 г. уменьшены еще на порядок: 

Исходя из этих норм и проводился расчет и перерасчет оплаты за газ.

Эти нормы потребления были изменены (уменьшены) постановлением Кабинета министров Украины №203 от 28.03.2016.

Постановлением правительства №204 от 28.03.2016 было отменено постановление КМУ №619, а с ним, соответственно, и постановления №237 и №409. А Постановление №203, в свою очередь, было отменено судом.

Реакция на скандал

Решение окружного административного суда, подтвержденное Верховным Судом, вызвало грандиозный скандал.

Поставщики газа, посчитав, что решением суда автоматически восстановлено действие постановления №619, начали производить начисление оплаты за газ по нормам потребления, указанным в первой его редакции. Итогом этого явилось то, что газовщики решили сделать перерасчет с момента принятия постановления №203, т.е. с 2016 года. И все, по их мнению, «недоплаченное» превратилось в задолженность.

Поэтому в январе 2019 года украинцы, не использующие газовые счетчики, стали получать платежные требования, сумма в которых превышала минимум в три раза обычную.

Украинцы завалили Нафтогаз жалобами и сканкопиями платежек с увеличенными в разы суммами. НАК «Нафтогаз» тут же поспешил обвинить газодобывающие компании в выкачивании денег из населения и призвал граждан Украины звонить на горячую линию Кабмина или идти с жалобами в Минэнерго.

В завышении норм потребления газа для украинцев, у которых не установлены газовые счетчики, Нафтогаз обвинил Министерство энергетики, а председатель Общественного совета Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ), Василий Котко заявил, что «это законная цена на газ, законные нормы потребления, которые теперь суд подтвердил. Это абсолютно законные платежи». И пообещал, что когда правительство утвердит новые нормативы, облгазы, возможно, все пересчитают.

НКРЭКУ, которая оказалась в той же ситуации, что и Нафтогаз, из-за жалоб на доначисления гражданам объемов природного газа отреагировала довольно жестко и обратилась в Государственную регуляторную службу с запросом о согласовании проведения внеплановых проверок 20 операторов газораспределительных сетей.

Газовщики оправдывались тем, что суммы в платежках указаны информативно, и оплачивать их не нужно. На проблему отреагировал премьер-министр, пообещавший оперативно утвердить новое постановление и призвавший не оплачивать завышенные платежи. В пул обещаний вошли также массовые проверки газовых предприятий.

30.01.2019 Кабинет министров Украины в авральном режиме утвердил новое постановление №63 «Некоторые вопросы потребления природного газа бытовыми потребителями». К нему прилагались «Нормы потребления природного газа бытовыми потребителями природного газа в случае отсутствия счетчика газа». Но уже 21 февраля 2019 Окружным административным судом Киева по делу №640/2305/19 вынесено определение об обеспечении административного иска частного акционерного общества «Кременчуггаз» к Кабинету министров Украины, в котором истец просит суд признать противоправным и недействительным вышеуказанное постановление.

Его необоснованность и недействительность истец обосновывал теми же причинами, по которым было отменено постановление №203.

Правы ли поставщики газа?

Как показала практика, облгазы очень лениво реагируют на запреты повышать платежи для населения, а большие штрафы, которыми им угрожал вице-премьер Павел Розенко, их особо не пугают.

Но на самом деле ситуация выглядит не столь однозначной, как ее представляют себе газовые монополисты.

Во-первых, последствия признания нормативно-правового акта противоправным и недействующим четко регламентированы ст. 265 Кодекса административного судопроизводства Украины. Нормативный акт утрачивает действие полностью или в отдельной его части с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда. Так что начисление платежей за несколько лет — это весьма сомнительная затея.

Во-вторых, о том, почему позиция о возобновлении действия постановления №619 и правомерности увеличенных начислений за газ является ошибочной, рассказала судья Верховного Суда Наталья Коваленко.

По ее словам, признание утратившим действие нормативного акта или его отмена автоматически не восстанавливают действие актов, которые были отменены или признаны утратившими действие. Действие нормативного акта восстанавливается лишь путем принятия аналогичного нового акта или нового акта, который содержит специальную норму о восстановлении действия предыдущего акта и определении специального порядка такого восстановления регулирования соответствующих правоотношений.

Соответственно, по мнению судьи, никакой перерасчет проводить не нужно, а правительство должно принять новый регуляторный акт о нормах потребления газа.

Комментарий судьи корреспондирует п. 32 Правил подготовки проектов актов Кабинета министров, утвержденных постановлением Кабмина №870 от 6 сентября 2005 года, который говорит о том же.

Как усматривается из сказанного, постановление №619 нельзя рассматривать как действующее, а начисления, произведенные на его основании, являются безосновательными.

По аналогии вспомним о том, что нечеткие или двузначные положения договоров с потребителями толкуются в пользу потребителя (п. 8 ст. 18 Закона Украины «О защите прав потребителей»).

Таким образом, никаких перерасчетов за предыдущие годы действия отмененного постановления проводить не нужно: постановление о нормах потребления отменено со дня вступления решения суда по делу в законную силу. А гражданам, безусловно, нужно устанавливать счетчики (есть решение Большой Палаты ВП о том, за чей счет это должно происходить).

В-третьих, представляется, что в сложившейся ситуации размер начислений не может превышать государственных социальных нормативов в сфере жилищно-коммунального обслуживания. Такие нормативы установлены постановлением №409 «Об установлении государственных социальных стандартов в сфере жилищно-коммунального обслуживания», в их пределах государство предоставляет гражданам льготы или субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, затрат на управление многоквартирным домом.

Для услуг поставки газа ими являются следующие нормы потребления:

Какие права есть у рядового потребителя и как их защитить

Население оказалось в условиях, когда нарушен целый комплекс его прав как потребителя коммунальных услуг. По большому счету, действия поставщиков коммунальных услуг имеют признаки нечестной предпринимательской практики и злоупотребления монопольным положением, поскольку потребитель, по сути, введен в заблуждение, а его право на получение необходимой, достоверной и своевременной информации нивелировано.

Восстановление нарушенных прав потребителя проводится по определенной процедуре. Начать следует с изучения договора на предоставление коммунальных услуг. В договоре указаны права и обязанности каждой стороны и ответственность, которую стороны несут. Поэтому важно определить круг обязательств поставщика услуг, который он должен был выполнять. Тогда будет понятно, что именно нарушает поставщик (исполнитель).

Базовый перечень прав потребителей содержится в договоре с поставщиком услуг, а также в Законе «О жилищно-коммунальных услугах». В частности, у потребителя имеется возможность снизить размер платы за коммунальные услуги в случае их непредоставления или предоставления не в полном объеме, а также снижения их качества (п. 5 ч. 1 ст. 20 ЗУ «Про житлово-комунальні послуги»).

Закон предоставляет потребителю жилищно-коммунальных услуг следующие права:

1) получать своевременно и соответствующего качества жилищно-коммунальные услуги;

2) получать в установленном порядке необходимую информацию о перечне жилищно-коммунальных услуг, их стоимости, общей стоимости месячного платежа, структуре цены/тарифа, нормах потребления, порядке предоставления жилищно-коммунальных услуг;

3) на возмещение убытков, причиненных его имуществу и/или помещению, вреда, причиненного его жизни или здоровью вследствие ненадлежащего предоставления или непредоставления жилищно-коммунальных услуг;

4) на устранение в течение срока, установленного договором или законодательством, выявленных недостатков в предоставлении жилищно-коммунальных услуг;

5) на уменьшение размера платы за предоставленные услуги в случае их непредоставления или предоставления не в полном объеме, снижения их качества;

6) на неуплату стоимости жилищно-коммунальных услуг за период временного отсутствия потребителя и/или членов его семьи при соответствующем документальном оформлении, а также за период фактического отсутствия жилищно-коммунальных услуг;

7) получать от исполнителя компенсацию в размере, определенном договором, решением суда или законодательством, за превышение нормативных сроков на проведение аварийно-восстановительных работ;

8) на проверку количества и качества жилищно-коммунальных услуг в порядке, установленном Кабинетом министров Украины.

После того, как будет четко сформулировано, какое именно нарушение допущено поставщиком, и какое право потребителя было им проигнорировано, необходимо зафиксировать доказательства этого нарушения. Для этого составляется акт-претензия. Для его составления и подписания потребитель должен вызвать представителя поставщика. Представитель исполнителя должен явиться на вызов потребителя не позднее срока, определенного договором. Акт-претензия составляется в двух экземплярах совместно потребителем и представителем исполнителя и скрепляется подписями. В нем как раз и указываются нарушения, сроки, показатели нарушений. Если представитель исполнителя не прибыл в согласованный договором срок или необоснованно отказался от подписания акта-претензии, акт считается действительным, если его подписали не менее двух потребителей.

В течение 3 рабочих дней акт-претензия подается исполнителю, который рассматривает вопрос о перерасчете платежей или дает письменный отказ в удовлетворении претензии. По Правилам предоставления услуг централизованного отопления, поставки холодной и горячей воды и водоотведения, утвержденным постановлением Кабинета министров Украины №630 от 21 июля 2005 года, исполнитель должен рассмотреть акт-претензию и уведомить потребителя о результатах рассмотрения в течение 3 рабочих дней. Если исполнитель не предоставил ответ в указанный срок, считается, что он признал изложенные в претензии требования.

Когда спор с коммунальной службой касается размера оплаты за услугу, оплату можно проводить в сумме, которая не оспаривается. Истинность начисленной спорной суммы подлежит обсуждению.

Если исполнитель отказал в законных требованиях потребителя, дальнейшие споры рассматриваются уже в суде. Потребитель сам может выбирать, в какой суд ему обратиться: по своему месту жительства, по месту причинения вреда или по месту исполнения договора. Обращаться в суд потребитель может лично или через представителя. Представителем в суде может быть адвокат. Для малоимущих граждан действуют Центры предоставления бесплатной правовой помощи. Кроме того, потребители освобождены от уплаты судебного сбора по делам относительно защиты своих прав в судах.

Лица с инвалидностью I та II групп, законные представители детей с инвалидностью и недееспособных лиц с инвалидностью; граждане, отнесенные к 1 и 2 категориям пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, также не платят судебный сбор.

Отдельно стоит сказать, что современное процессуальное законодательство предоставляет также инструменты разрешения споров в порядке досудебного урегулирования, такие как медиация или урегулирование спора с участием судьи.