Переаттестация: мнения расходятся

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Почему полицейские, которые не прошли переаттестацию, массово восстанавливаются на своих должностях через суды? Показательным в аспекте судебной практики, касающейся обжалования результатов переаттестации, является решение Кировоградского окружного административного суда от 17.03.2016 по делу №П/811/180/16.

Истец обратился в суд с заявлением о признании противоправными и отмене решений центральной аттестационной комиссии полиции, центральной апелляционной аттестационной комиссии полиции и приказа об увольнении со службы. Он просил суд восстановить его на службе в полиции и взыскать средний заработок за время вынужденного прогула. Представитель истца пояснил, что аттестация была назначена при отсутствии правовых оснований. Кроме того, истец набрал допустимое количество баллов во время тестирования общих навыков и профессиональных знаний. Он утверждал, что предоставил исчерпывающие ответы на все вопросы членов аттестационных комиссий, и их анализ не мог указывать на склонность к совершению коррупционных деяний и негативную оценку его профессиональных качеств. Также он обратил внимание на то, что в его аттестационном листе не было сведений о его профессиональных достижениях во время службы в органах внутренних дел (милиции), поскольку их не указал его непосредственный руководитель.

Как отмечено в решении суда, в данном случае необходимо было ответить на следующие вопросы:

1. Являются ли решения аттестационных комиссий органов полиции решениями субъекта властных полномочий, которые порождают права и обязанности?

2. Существовали ли законные основания для проведения аттестации?

3. Проведена ли аттестация с соблюдением требований действующего законодательства?

4. Основывается ли решение руководителя об увольнении истца на объективных данных, которые подтверждены фактическими обстоятельствами?

Ответ на первый вопрос суд предоставил в определении от 17.03.2016, где сделал следующие выводы: решения аттестационных комиссий органов полиции не порождают обязанность руководителя издать приказ об их введении в действие (не являются властными решениями), поэтому исследуются судом исключительно в качестве доказательств.

Ответ на второй вопрос

Согласно п. 9 и 10 разд. 11 «Заключительные и переходные положения» Закона «О Национальной полиции», работники милиции, которые изъявили желание проходить службу в полиции, при условии соответствия требованиям к полицейским, определенным этим законом, в течение 3 месяцев со дня его опубликования могут быть приняты на службу в полицию путем издания с их согласия приказов о назначении или прохождения конкурса на замещаемые должности в любом органе (заведении, учреждении) полиции. Должности, предлагаемые лицам, указанным в этом пункте, могут быть равнозначными, выше или ниже тех, которые эти лица занимали во время прохождения службы в милиции.

Сотрудники милиции, которые отказались от прохождения службы в полиции и/или не приняты в нее в 3-месячный срок с момента предупреждения о предстоящем высвобождении, увольняются со службы в органах внутренних дел по сокращению штатов. До наступления указанного срока такие лица могут быть освобождены от службы по основаниям, определенным Положением о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел.

Т. е. законом о Нацполиции для работников милиции, которые изъявили желание проходить службу в полиции, предусмотрена альтернатива: принятие на службу с их согласия или прохождение конкурса на замещаемые должности в любом органе (учреждении, учреждении) полиции. В судебном заседании установлено и материалами дела подтверждено, что истец (Лицо 3) согласно приказу №13о/с от 07.11.2015 принят на службу в полицию в порядке переаттестации, которая фактически не проводилась, и представителями ответчиков в ходе судебного разбирательства это не опровергнуто.

Согласно ч. 1 ст. 17 закона о НП, полицейским является гражданин Украины, принявший присягу полицейского и на соответствующих основаниях проходящий службу в полиции, которому присвоено специальное звание. Ч. 1 ст. 48 закона гласит, что назначение и увольнение полицейских осуществляются приказами должностных лиц, указанных в ст. 47. В свою очередь, ст. 47 закона устанавливает, что назначения на должности полицейских осуществляют должностные лица органов (учреждений, организаций) полиции в соответствии с номенклатурой должностей, которую утверждает Министерство внутренних дел. В случае проведения конкурса для определения кандидата на соответствующую должность назначение также осуществляют должностные лица согласно номенклатуре должностей, утвержденной МВД, но в соответствии с результатами конкурса.

Порядок аттестации полицейских определен ст. 57 закона о Нацполиции. В ней, в частности, оговорено, что аттестация проводится с целью оценки деловых, профессиональных и личных качеств кандидатов, их образовательного и квалификационного уровня, физической подготовки на основании глубокого и всестороннего изучения, определения соответствия занимаемым должностям, а также перспектив служебной карьеры. Проводится аттестация полицейских при назначении на вышестоящую должность, если ее замещение осуществляется без проведения конкурса, для решения вопроса о перемещении на нижестоящую должность из-за служебного несоответствия, а также для решения вопроса об увольнении со службы в полиции из-за служебного несоответствия.

В данных правоотношениях установлено, что истец принят на работу в полицию как лицо, которое изъявило желание проходить службу в полиции, путем издания приказа о назначении с его согласия на соответствующую должность (а не путем прохождения конкурса), как определено п. 9 разд. 11 «Заключительные и переходные положения» закона о НП. Поэтому суд считает, что оснований для аттестации Лица 3, принятого на службу в полицию согласно приказу №13о/с от 07.11.2015, не было, и проведение аттестации Лица 3 является незаконным.

Ответ на третий вопрос

Исследуя документы, которые изучали аттестационные комиссии, суд установил следующее. Во-первых, комиссии не исследовали информацию о результатах служебной деятельности истца. Эта информация, согласно предписаниям пп. 1 п. 8 Инструкции о порядке аттестации полицейских, должна быть указана в аттестационном листе. Руководитель управления ВБ в Кировоградской области департамента полиции ее не указал, а направил в виде справки после принятия аттестационными комиссиями решений.

Во-вторых, на момент принятия решений упомянутыми комиссиями аттестационный лист не содержал заключения начальника департамента полиции – прямого руководителя истца. Это доказывается анализом ксерокопий аттестационного листа, которые истец изготавливал после ознакомления с выводами аттестационных комиссий. Значит, вывод начальника департамента полиции, имеющийся в ксерокопии аттестационного листа, предоставленной представителем полиции, сделан после 12.02.2016. В соответствии с предписаниями п. 9 Инструкции, этот вывод должен предшествовать выводам аттестационных комиссий, а значит, аттестационная комиссия должна была его истребовать согласно п. 12 Инструкции. Однако обе комиссии это требование проигнорировали и сделали отрицательное заключение о личности истца при отсутствии информации о результатах его служебной деятельности и заключения прямого руководителя, наличие которых является обязательным.

По результатам тестирования на знание законодательной базы и общие способности истец набрал количество баллов, которое значительно превышает минимальный балл, установленный п. 10 Инструкции. Однако с учетом исследования аттестационного листа, информации из открытых источников и итогов собеседования аттестационные комиссии сделали вывод о несоответствии истца занимаемой должности. Аттестационный лист негативной информации о личности истца не содержит, поскольку руководитель управления ВБ в Кировоградской области департамента полиции характеризует его исключительно положительно. В последний раз истец привлекался к дисциплинарной ответственности в 2007 г. и в течение службы в органах внутренних дел неоднократно поощрялся. Информация из открытых источников, в частности из интернета о совершении истцом преступлений правоохранительными органами и аттестационными комиссиями не проверялась. По сообщению же органов прокуратуры, ни в одном уголовном производстве досудебное расследование в отношении Лица 3 не проводится. Таким образом, доказательством, которое негативно характеризует истца, упомянутая информация из открытых источников быть не может.

Что касается оснований для принятия решений аттестационными комиссиями, которые указаны в приложениях к протоколам, то суд лишен возможности проверить их на соответствие фактическим обстоятельствам проведения собеседований. Это обусловлено тем, что протоколы заседаний аттестационных комиссий не содержат перечня вопросов и ответов на них, а аудио- или видеозапись собеседований не велась, хотя это и не запрещено Инструкцией. Истец же пояснил, что его ответы на вопросы не давали возможности сделать отрицательное заключение.

Ответ на четвертый вопрос

С учетом ответа на первый вопрос, принимая решение о пребывании истца на занимаемой должности, должностное лицо полиции должно было ознакомиться с материалами аттестации. Проанализировав эти материалы в совокупности, суд не обнаружил доказательств, что Лицо 3 не соответствует занимаемой должности. Председатель полиции, как и суд, не имела возможности ознакомиться с ходом собеседования и оценить ответы истца, а письменные материалы аттестации, которые суд признал частично допустимыми доказательствами, его профессиональную непригодность не доказывают. Значит, приказ об увольнении истца со службы в полиции является необоснованным, а в соответствии с предписаниями ч. 3 ст. 2 КАСУ, это означает его противоправность.

Особое мнение

Есть в данном споре и особое мнение председательствующего судьи Романа Брегея от 28 марта с. г., не согласившегося с отдельными приведенными выше выводами.

«До назначения на должность полицейского истец проходил службу в органах внутренних дел. Порядок назначения полицейскими бывших работников милиции установлен п. 9 разд. XI «Заключительные и переходные положения» закона о Нацполиции. Согласно его норме, работники милиции, которые изъявили желание проходить службу в полиции, при условии соответствия определенным законом требованиям к полицейским в течение 3 месяцев со дня опубликования закона могут быть приняты на службу в полицию путем издания приказов о назначении по их согласию или прохождения конкурса на замещаемые полицейскими должности в любом органе полиции. Должности, предлагаемые таким лицам, могут быть равнозначными, выше или ниже тех, которые они занимали во время прохождения службы в милиции.

Таким образом, законодатель не отождествляет сотрудников милиции с лицами, которые впервые принимаются на службу в полицию, поскольку допускает возможность их назначения на высшие должности без прохождения конкурса. Такой вывод основывается на анализе предписаний ч. 3 ст. 52 закона о НП, которой предусмотрено, что среди лиц, впервые принимаемых на службу в полиции, обязательно проводится конкурс с назначением на должности младшего состава полиции.

«Заключительные и переходные положения» закона о Нацполиции писались с учетом предыдущего содержания этого нормативно-правового акта (оно обязательно учитывалось законодателем). Таким образом, принятие работников милиции на службу в полицию надо понимать как продвижение по службе. Это доказывается тем, что полиция выполняет те же функции, которые выполняли ликвидированные органы внутренних дел. Более того, п. 12 разд. XI закона о НП установлено, что работникам милиции, которые в определенном этим законом порядке приняты на службу в полицию, приказами о назначении на соответствующие должности одновременно присваиваются соответствующие специальные звания полиции.

Ч. 4 ст. 52 закона определено, что комплектованию в порядке продвижения по службе должностей младшего, среднего и высшего состава полиции (кроме случая, предусмотренного ч. 3 этой же статьи) по решению руководителя, уполномоченного назначать на такие должности, может предшествовать проведение или конкурса, или аттестации. П. 9 «Заключительных и переходных положений» предполагалось, что работники милиции, которые изъявили желание проходить службу в полиции, при условии соответствия определенным законом требованиям к полицейским в течение 3 месяцев со дня опубликования закона могут быть приняты на службу в полицию. Значит, истец мог быть принят на службу в полицию на основании приказа председателя полиции после проведения конкурса или аттестации в течение 3 месяцев после 7.11.2015 (день вступления в силу закона о Нацполиции).

Председатель полиции приступила к исполнению обязанностей 5.11.2015 на основании распоряжения правительства №1128-р. В то время Инструкция и Порядок деятельности полицейских (конкурсных) комиссий еще не были утверждены. 7.11.2015 истца приняли на службу в полицию в порядке аттестации, однако она не проводилась. Это решение было принято исключительно в интересах истца, поскольку в ином случае его уволили бы из органов внутренних дел на основании п. 10 разд. XI «Заключительные и переходные положения», и он, будучи безработным, ожидал бы назначения аттестации или конкурса», – считает судья.

Соответственно, проведение аттестации истца после назначения на службу в полиции, по мнению Р. Брегея, является выполнением совокупности предписаний п. 9 разд. XI «Заключительные и переходные положения» и ч. 4 ст. 52 закона, не выполненных в срок до 7.11.2015 в силу объективных обстоятельств (отсутствие подзаконных актов по реализации предписаний закона). Ч. 2 ст. 57 закона установлены случаи проведения аттестации полицейских, которые не охватываются аттестацией в порядке продвижения по службе сотрудников милиции при приеме на службу в полицию в соответствии с предписаниями «Заключительных и переходных положений» закона. Таким образом, считает судья, решение председателя полиции о проведении аттестации является законным.