Концепт утворення Верховного Суду: окремі аспекти роботи апарату

Світлана Глущенко,
д. ю. н., директор департаменту ВССУ

Організація будь-якого процесу або діяльності розпочинається з підготовки. Від її успішності залежить швидке отримання бажаного результату з мінімальним простоєм наявної та новоутвореної інфраструктури.

У питанні ідеального запуску Верховного Суду з метою задоволення суспільних очікувань від сучасної трансформації правосуддя важливо професійно та комплексно підійти до проектування майбутньої роботи суду, адже від цього залежить, наскільки найвищий суд держави буде легким у забезпеченні, управлінні, обслуговуванні, а також наскільки легко піддаватиметься модернізації у подальшому та, найголовніше, забезпечуватиме право особи на справедливий суд.

«КОНКУРС VS ПЕРЕВЕДЕННЯ»:
аналіз законодавства в умовах реальності

Процес інтеграції має розпочинатися з підготовчо-кадрового етапу. Цей етап організаційної інсталяції передбачає обов’язкову наявність відповідальних осіб, завданням яких є вирішення пріоритетних питань утворення суду. Це, зокрема, організація та вчинення визначених законом юридичних дій, формування переліку початкових заходів із визначенням необхідних для них ресурсів, формування графіка їх реалізації, підготовка поточної та проектної документації, вирішення низки інших суміжних питань, які стосуються організаційного забезпечення роботи новоутворюваного суду. Лише після цього, на мою думку, можна забезпечити спочатку так зване тестове (початкове), а потім промислове впровадження функціоналу суду та апарату, що дасть змогу належно виписати і у подальшому реалізувати «сценарій» роботи Верховного Суду у процесуальному та позапроцесуальному вимірах.

Законом диференційовано організаційну природу суду та визначено, що організаційно він складається із суддівського корпусу та апарату. Серед різноманіття думок щодо моделі утворення Верховного Суду та його апарату особисто мені імпонує та, яка дозволить новообраним суддям зосереджувати максимальну увагу виключно на відправленні правосуддя, результатом чого має стати формування міцного фундаменту для єдності та сталості судової практики. Поряд із безпосереднім здійсненням правосуддя судді можуть реалізувати й інші повноваження, визначені законом, у т. ч. щодо обговорення питань внутрішньої діяльності суду та прийняття як індивідуальних (це стосується суддів, які займають адміністративні посади), так і колективних рішень (збори суддів), що підлягають виконанню. У свою чергу, апарат та його керівництво відповідальні за організаційне забезпечення діяльності суду.

У системі розподілу функцій і повноважень важливо, щоб кожен займався своєю справою і концентрував професійну увагу на здійсненні своїх повноважень у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України. Разом з тим, формування нових поглядів на роботу Верховного Суду вимагає інтеграції інтелектуальних ресурсів суддівського корпусу і працівників апарату, яка має скеровувати в єдине русло ефективні і продуктивні рішення, необхідні для його розвитку. При цьому задекларована ефективність судочинства не повинна зникнути у пошуках «нової філософії» Верховного Суду, а має втілюватись у життя вже під час розгляду перших касаційних скарг і судових справ. Тому ідеальна організаційна модель нового Верховного Суду повинна вміщувати два основних елемента:

1) організація взаємодії суддівського корпусу та апарату суду;

2) розподіл повноважень і функцій у порядку, встановленому законом.

Було б легко взяти за основу організаційний і функціональний зразок будь-якого з вітчизняних чи міжнародних верховних (вищих) судів та впровадити його в Україні. Проте існуючі структури і штатні розклади судів такого самого рівня не можуть бути перенесені на змодельовану законом архітектуру Верховного Суду з огляду на його унікальність. Однак напрацьовані ефективні кейси судового адміністрування та власне потенціал людського ресурсу, який представлений працівниками апаратів Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів, не повинні «лягти в архів», а мають бути інтегровані навколо реалізації ідеї утворення в Україні справедливого суду.

Безперечно, утворення нового суду неможливе без вирішення питань щодо формування його апарату, проте підходи до очищення судового корпусу та апарату суду не можуть бути уніфіковані, зважаючи на те, що посади судді та державного службовця апарату неможливо порівняти за значенням для держави і суспільства, обсягом відповідальності, правовими статусами загалом, що підтверджується різним нормативним регулюванням відповідних правовідносин (Конституція України, закони України «Про судоустрій і статус суддів», «Про державну службу», трудове та антикорупційне законодавство тощо). При цьому курс на зміну концепції діяльності найвищого суду вимагає також вироблення нових стандартів роботи апарату, основне завдання якого залишається незмінним — організаційне забезпечення діяльності суду, а от «підживлюючі» та «оздоровчі» механізми, безперечно, потребують інноваційного вдосконалення. В якості ілюстрації можна сказати, що й ліси оновлюються підсадженням молодняка, а не знищенням старих здорових дерев, що може спричинити катастрофічні наслідки для всієї екосистеми.

Реєстрація Верховного Суду як юридичної особи фокусує увагу на нагальній необхідності утворення та «запуску» його апарату. Механізм такої реєстрації, передбачений у ст. 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», свідчить про те, що зміст цієї статті виходить за межі регламентації повноважень тимчасово виконуючого обов’язки (ТВО) керівника апарату, передбачаючи наступне здійснення цією особою обов’язків до призначення відповідного керівника апарату згідно з процедурами, визначеними законодавством про державну службу, з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Системний аналіз ст. 147 і 155 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» свідчить про наявність законодавчої прогалини, яка полягає у відсутності правового регулювання питання щодо організації роботи не діючого, а новоутвореного суду. Це унеможливлює одночасну реалізацію вимог ч. 4 ст. 147 (повноваження ТВО та виконуючого обов’язки керівника апарату) та ч. 5 ст. 155 (конкурсний добір працівників апарату суду), оскільки у порядку ст. 147 до новоутвореного суду можна призначити лише одну посадову особу (ТВО керівника апарату), і відсутні структура та штатний розклад, що не дає можливості застосовувати законодавство про державну службу в частині проведення конкурсу на зайняття вакантних посад в апараті суду на початковому етапі його утворення.

Із набранням чинності Законом №6232 очікується нормативне вдосконалення ст. 155 Закону «Про судоустрій і статус суддів», що передбачає повноваження ТВО керівника апарату затверджувати тимчасове положення про апарат новоутвореного суду, а також, за погодженням із головою ДСА України, тимчасові структуру та штатну чисельність апарату. У питаннях кадрового добору державних службовців передбачається альтернативний конкурсу спосіб формування апарату суду шляхом переведення державних службовців відповідно до законодавства про державну службу, що розуміється як необхідна законодавча можливість утворити новий суд.

Тому у процесі кадрового наповнення апарату Верховного Суду вважається доцільним і таким, що не суперечить чинному законодавству про державну службу та змінам, які очікуються після оприлюднення Закону №6232, виходити із особливостей забезпечення діяльності не діючого, а новоутвореного суду, що передбачає, зокрема:

1) переведення державних службовців для вжиття організаційних заходів, необхідних для утворення суду (ст. 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), у кількості, що не перевищує 30% прогнозованої кількості працівників апарату Верховного Суду;

2) добір державних службовців на конкурсній основі (після початку роботи Верховного Суду).

Чому так важливі ці зміни? Відповідь досить проста: кадрове оформлення призначених суддів, нарахування їм з дня призначення на посаду суддівської винагороди, оперативне забезпечити необхідними умовами, організація документообігу та забезпечення підготовки первинних нормативно-правових актів, забезпечення проведення Пленуму Верховного Суду, організація та проведення конкурсів на заміщення вакантних посад у апараті Верховного Суду. Тобто у світлі чинного Закону «Про державну службу» розпочати роботу новоутвореного суду будь-якого рівня неможливо без застосування процедури переведення державних службовців відповідно до законодавства про державну службу, що забезпечить у подальшому проведення конкурсного добору працівників.

Крім того, варто враховувати спеціальну умову, яка пов’язується з утворенням Верховного Суду — ліквідацію державного органу. Положення ст. 22 Закону України «Про державну службу» допускають переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов’язкового проведення конкурсу.

Виникає питання щодо можливості співвіднесення посад у апаратах новоутвореного Верховного Суду із посадами в апаратах судів, які підлягають ліквідації. Законодавство про державну службу допускає прирівнення посад органу, який ліквідується, із посадами іншого органу, якому передаються повноваження та функції першого. Тобто застосування механізму переведення державних службовців можливе за умови передачі повноважень і функцій від одного органу до іншого. При цьому мова про правонаступництво у цій статті не йде, так само, як і про рівнозначність (однорівневість) державних органів — йдеться виключно про рівнозначність посад державних службовців, які продовжуватимуть виконання низки повноважень і завдань органу (або органів), що ліквідується.

Чи можна застосовувати це положення при формуванні апарату Верховного Суду? Логіку законодавства можна зрозуміти, проаналізувавши, наприклад, ч. 3 ст. 82 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого рівня. Ця норма передбачає можливість переведення судді виключно до суду з однаковим організаційним рівнем у структурі судового устрою. Натомість ст. 22 Закону «Про державну службу» для переведення державних службовців визначає обов’язкову наявність наступних умов: 1) рівнозначність посад, а не органів; 2) передача повноважень та функцій.

Якщо дослідити надані новоутвореному Верховному Суду повноваження та функції, можна дійти висновку, що він здійснюватиме касаційний перегляд судових рішень, що на сьогодні належить до повноважень вищих спеціалізованих судів як судів касаційної інстанції, а також інші повноваження і функції, які до початку роботи Верховного Суду здійснюються судами касаційної інстанції і Верховним Судом України як найвищим судовим органом держави. Таким чином, основні повноваження та функції судів двох рівнів об’єднались у рамках Верховного Суду, який фактично продовжуватиме їх реалізацію в якості найвищого суду. При цьому нові судові процедури та власне організація Верховного Суду, не змінюючи основу засадничих положень функціонування суду касаційної інстанції, доповнюють і підсилюють інституційні можливості судової влади, а не скасовують попередні, оскільки найголовнішим завданням найвищого суду залишається забезпечення єдності судової практики.

Тому внесення змін до ст. 155 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо можливості переведення державних службовців у розрізі як ст. 21 Закону «Про державну службу» (прийняття на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених законом), так і ст. 22 цього Закону (переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції органу, що ліквідується, допускається без обов’язкового проведення конкурсу) є необхідним і логічним законодавчим кроком з метою забезпечення організації роботи новоутвореного суду, а також сприятиме ефективній реалізації вимог ст. 147 і 155 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». При цьому доктрина «ідеального закону» передбачає обов’язок держави врегулювати внутрішні правовідносини з метою захисту основоположних прав та інтересів людини та держави, а концепція «людиноцентризму», яка на сьогодні активізувалась у світлі вироблення нових поглядів щодо роботи Верховного Суду, має панувати не лише у царині правосуддя, але й загалом у державі як найголовніше соціальне благо.

Однак варто наголосити, що формування апарату вже діючого Верховного Суду має здійснюватися виключно на конкурсній основі, оскільки корпус державної служби так само потребує оновлення та підживлення новими кадрами, як і вся система органів судової влади загалом.

Поряд із цим, необхідно враховувати особливий правовий статус помічників суддів, яких новопризначені судді обиратимуть на власний розсуд, що автоматично забезпечуватиме оновлення найбільш наближеної до суддів і здійснення правосуддя кадрової складової. Однак ідея щодо включення помічників суддів до патронатної служби потребує перегляду, зважаючи на високу ймовірність виникнення корупційних ризиків, непоширення вимог антикорупційного законодавства, відсутність обмежень, заборон та інших особливостей, пов’язаних із їх безпосередньою участю у виконанні патроном (суддею) функцій держави. У цьому питанні вважається доцільним повернути посаду помічника судді до переліку посад державної служби, надавши суддям можливість обирати помічників на конкурсній основі, що відповідатиме концепту державної служби.

Організація електронної процесуальної логістики

На порядку денному «запуску» Верховного Суду стоїть також питання забезпечення максимальної автоматизації судових процедур з використанням сучасних інформаційних технологій. Не варто деталізувати, чому це важливо для розвитку інституційних можливостей судової влади, оскільки «електронний суд» сприяє заощадженню часу і грошей споживачів судових послуг, тому потребує належної організаційної, кадрової та фінансової уваги. Верховний Суд у цьому питанні має стати зразковим. Разом з тим, варто усвідомлювати реалії часу, оскільки повноцінного електронного документообігу на початковому етапі роботи Верховного Суду досягти буде вкрай важко, а скоріш за все, і неможливо з огляду на об’єктивні причини.

На сьогодні вітчизняна система правосуддя з точки зору ефективного та раціонального використання часових, людських та фінансових ресурсів не є ідеальною. Процесуальна логістика перенавантажена технологічними кроками у процесі опрацювання інформації. Ця проблема спричинена, перш за все, відсутністю єдиної автоматизованої системи між усіма судовими органами, які пов’язані між собою юрисдикційними зв’язками. Для ілюстрації варто лише перерахувати автоматизовані системи, які нині функціонують у судах: АСДС, Д3, ІСС. Хоча ці системи програмно схожі, таке автоматизаційне різноманіття не дає судовій владі змоги забезпечувати головне — інформаційно-телекомунікаційний «дотик» судів, які належать до єдиної судової системи, в єдиному інформаційному просторі, створеному для здійснення ефективного правосуддя. А без цього вважається неможливим запроваджувати дієві процесуальні інструменти у світі електронного обміну інформацією, оптимізувати складну інфраструктуру Верховного Суду, відмовитись від паперового документообігу, уніфікувати судову практику, стандартизувати судові рішення, а також забезпечувати відкритість, публічність, доступ до суду тощо.

Передумовою запровадження в судах Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄСІТС) мають стати фахові моніторингові експертизи існуючих автоматизованих систем з метою їх інтеграції до ЄСІТС. Відповідне експертне середовище має складатись із провідних фахівців у сфері судових IT-технологій і представників органів судової влади, безпосередньо відповідальних за впровадження в Україні «електронного суду». При цьому думка суддів і працівників апарату судів як безпосередніх користувачів такої системи має бути пріоритетною у питанні формування програмного завдання ЄСІТС. Водночас дуже важливо не допустити вжиття непродуманих і поспішних заходів, які можуть призвести до технічного гальмування запровадження ЄСІТС, зважаючи на можливе злиття чотирьох інформаційних баз даних в одну. Варто лише згадати нещодавні проблеми та суспільне обурення, що спричинили збої у функціонуванні автоматизованих систем, розроблених для державних органів і запущених без проведення спеціальних експертиз (наприклад, сайт НАЗК).

Хочу висловити також певні застереження, які виникли у зв’язку із обговоренням доцільності передачі функції автоматизованого розподілу справ Державній судовій адміністрації України, що аргументується, зокрема, необхідністю створення єдиного інформаційного центру для судової системи. Уявімо, що після реєстрації касаційної скарги у Верховному Суді її розподіл здійснюватиметься не в цьому суді, а в Державній судовій адміністрації. Хто обізнаний з особливостями автоматизованого розподілу справ у касаційному суді, розуміє, що передумовою передачі справи є внесення до автоматизованої системи різного роду інформаційних даних процесуального, кадрового та іншого характеру, які можуть невідкладно змінюватись на будь-якій стадії судового провадження з огляду на об’єктивні причини. Визначення судді-доповідача, формування колегії і заміна суддів, перерозподіл справи, внесення даних щодо неможливості участі судді у розгляді конкретної справи тощо мають здійснюватись безпосередньо працівником апарату відповідного суду, який володіє процесуально-інстанційними особливостями тієї чи іншої юрисдикції та, найголовніше, забезпечує оперативність визначення складу суду. Крім того, передача функції розподілу справ не ґрунтується на вимогах законодавства, відповідно до якого персональну відповідальність за функціонування в суді автоматизованої системи несе керівник апарату, а не голова Державної судової адміністрації України.

Початкові заходи забезпечення єдності та сталості судової практики: можливості апарату

Змінами до процесуального законодавства передбачається збільшення строку на відкриття касаційного провадження. Така новела дає можливість впровадити зміни у сфері повноважень і функцій відповідних працівників апарату з досягненням максимальної ефективності опрацювання вхідної процесуальної кореспонденції, що сприятиме роботі судді на цій стадії судового провадження. Переосмислення традиційного розуміння канцелярії суду як суто технічного структурного підрозділу має започаткувати практику аналітичного опрацювання документів, що здійснюватиметься фахівцями із належним професійним рівнем та методологічною підготовкою (схожий підхід вже реалізований у роботі вищих спеціалізованих судів і дає позитивні результати).

Наведене дозволить запровадити структуризацію цієї роботи через використання розгалуженої інформаційно-реєстраційної системи, що вважається першим організаційним кроком у напрямі забезпечення єдності та сталості судової практики. Суто технічна реєстрація документів у Верховному Суді має поступитися їх якісній аналітиці у розрізі спеціалізації (категорійності/підкатегорійності із прив’язкою до конкретної норми права) та у розрізі регіонів України (територіальний принцип). При цьому важливо здійснювати перевірку первинних процесуальних документів ще й на предмет тотожності правовідносин, наявності правового висновку Верховного Суду, відповідності критерію малозначності справи тощо.

Тобто формування «інформаційно-документального кейсу по справі» має розпочинатись не в кабінеті судді-доповідача, а у відповідних аналітичних секторах канцелярії суду, до складу яких входитимуть консультанти суддів або ж додаткові помічники, що забезпечить зменшення логістичних ланцюгів і кількості виконавців у процесі роботи з документами. Саме на цьому етапі вважається до доцільне розпочати наповнення автоматизованої системи у межах конкретного касаційного провадження інформацією за такими основними показниками:

• розгляд справи в судах;
• наявність у провадженні Верховного Суду справ подібної категорії (з урахуванням територіальної прив’язки, що дасть змогу виявляти проблемні питання здійснення правосуддя у регіонах та їх причини);
• норми законодавства, які були застосовано судами, та норми, які підлягають застосуванню;
• судова практика (із зазначенням правових висновків у конкретних справах);
• рішення ЄСПЛ або інших міжнародних судових установ;
• інше.

У зовнішніх зв’язках у межах судової системи аналітична робота у сфері опрацювання кореспонденції має підсилюватись впровадженням аналогічних підходів у роботі апеляційних судів. Організація відповідними працівниками апарату Верховного Суду під керівництвом, наприклад, секретарів судових палат постійних інформаційних зв’язків із судами апеляційної інстанції забезпечить еволюційний перехід до практики системного реагування у межах судової юрисдикції на факти перебування у провадженні судів значної кількості справ певної категорії або суспільного значення у відповідному регіоні тощо. Це дозволить касаційному суду здійснювати правосуддя не в умовах «пожежі», а у нормальному робочому режимі. Крім того, такі субординаційно-реординаційні відносини Верховного Суду із судами апеляційної інстанції розвиватимуть адміністративні зв’язки між судами відповідної спеціалізації з метою забезпечення єдності судової практики.

Варто розвивати тісні координаційні відносини суддів і працівників апарату між судовими палатами як у складі одного касаційного суду, так і з палатами інших касаційних судів. Для цього слід започаткувати постійні тематичні обговорення проблемних питань судової практики, організовувати колегіальні зібрання — ради секретарів судових палат, а також суддів, їх помічників і консультантів з метою вироблення єдиних стандартів роботи задля недопущення розбіжностей у судовій практиці касаційного суду з максимальним залученням у т. ч. потенціалу Науково-консультативної ради.

На додачу у Верховному Суді варто запровадити створення так званих «офісів судді», які складатимуться із судді, помічників (не більше двох), консультанта та секретаря (або двох консультантів). Загалом кількість осіб, які забезпечуватимуть роботу одного судді, не має перевищувати чотирьох. Ця кількість розраховується з огляду на специфіку здійснення правосуддя судом касаційної інстанції наступним чином: помічники суддів — допомога судді у підготовці справи до її розгляду у складі колегії суддів, консультант — опрацювання первинних процесуальних документів, секретар — виконання судових документів та їх підготовка до відправки. Втім, цей розрахунок не є універсальним для суддів усіх касаційних судів і може бути переглянутий у бік зменшення з огляду на рівень завантаженості конкретного суду. При цьому для підвищення техніки юридичної аргументації та розвитку суддівської творчості у написанні судових рішень вбачається доречним включити до складу кожної судової палати посади наукових консультантів. Застосування наукових підходів у сфері тлумачення норм права сприятиме адаптації вітчизняного судочинства до європейських стандартів і вимог у сфері написання судових рішень.

Особливий апарат та його завдання

Формування апарату Верховного Суду як єдиного організаційного утворення ускладнюється функціональною самостійністю судів касаційної інстанції різних судових юрисдикцій. Відповідно до закону, кожен касаційний суд має керівний склад (голова, заступник голови, секретарі судових палат, заступник керівника апарату); обсяг процесуальних та позапроцесуальних повноважень; організаційну структуру та форми діяльності (судові палати, збори суддів, відповідний структурний підрозділ апарату Верховного Суду). Ця законодавча особливість свідчить про наявність двох рівнів у сфері судового адміністрування: 1) керівник апарату — у межах апарату всього Верховного Суду; 2) заступники керівника апарату — у межах відповідних касаційних судів, які несуть персональну відповідальність перед головою касаційного суду та зборами суддів.

При цьому варто враховувати, що Верховний Суд утворюється на базі Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів, що передбачає високу ймовірність його розміщення у приміщеннях цих судів за різними адресами. А це, у свою чергу, пов’язується із потребою належного організаційного забезпечення роботи касаційних судів на місцях, а також нагального впровадження усіх потужностей ЄІСТС. У зв’язку з цим досягнення оптимальної моделі адміністрування, у т. ч. з боку голови касаційного суду, який контролює ефективність діяльності структурного підрозділу, відповідального за забезпечення роботи відповідного касаційного суду, можливе через надання керівнику такого підрозділу необхідного обсягу владно-управлінських повноважень (організація, контроль, координація, планування тощо).

У свою чергу, загальне керівництво апаратом Верховного Суду, що здійснюється керівником апарату, має забезпечуватись впровадженням єдиних стандартів роботи апарату. Як варіант, у структурі Верховного Суду може бути утворений допоки не притаманний судам підрозділ внутрішньої координації, взаємодії та контролю, відповідальний за реалізацію стратегії розвитку. Наявність такого «стратегічного центру» дозволить акумулювати весь масив інформації про діяльність касаційних судів і Великої палати, а також щодо інших, у т. ч. непроцесуальних напрямів роботи найвищого суду з її наступним аналізом та виробленням ефективних курсів модернізації.

Отже, головна мета — досягнення єдності апарату Верховного Суду — конкретизується у його основних завданнях, які за ступенем значимості можна розподілити на три основні групи:

• глобальна — участь в організаційному забезпеченні здійснення правосуддя в державі на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечення права кожному на справедливий суд;
• загальна — організаційне забезпечення здійснення правосуддя у касаційних судах і Великій палаті у рамках відповідних судових процедур (цивільна, кримінальна, адміністративна, господарська;
• локальна — організаційне забезпечення судового розгляду у конкретній судовій справі, щодо кожної процесуальної стадії та дії.

Насамкінець варто наголосити, що Верховний Суд є єдиним судом касаційної інстанції в Україні. Його функціонал випливає із поліструктурної організації, оскільки у його складі фактично діятимуть п’ять судів з чотирьох судових юрисдикцій та Велика палата як постійно діючий колегіальний міжгалузевий орган, завданням якого є забезпечення однакового застосування норм права касаційними судами. Тому дуже важливо, щоб і апарат суду як єдине організаційне утворення однаковою мірою ефективно забезпечував роботу всіх судів, які входять до складу Верховного Суду, та Верховного Суду у цілому. Навіть незначні початкові прояви організаційного та функціонального розпорошення апарату можуть мати значні негативні наслідки у подальшій його діяльності.