Велика Палата Верховного Суду виснувала, що повідомлення НАЗК про необхідність подати електронну декларацію ні до чого не зобов’язує, тому не може бути оскаржене

Інформація НАЗК, адресована особі, з приводу  необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов’язкових юридичних наслідків. Такий висновок зробила Велика Палата Верховного Суду 2 лютого 2023 року у постанові по справі №260/3380/21, яка стосувалася питання подання членами дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури та ВКДКА електронних декларацій.

Нагадаємо, позиція Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) полягає у тому, що члени дисциплінарних палат КДКА та члени ВКДКА мають подавати електронну декларацію, позиція НААУ – інша.

Обставини справи

У серпні 2021 року позивачка – член дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області Оксана Бухтоярова звернулась до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), за участю третіх осіб: КДКА Закарпатської області, Національної асоціації адвокатів України в особі Ради адвокатів України, РА Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК, Голови НАЗК Олександра Новікова про визнання протиправними дії НАЗК щодо визначення позивачки суб’єктом декларування відповідно до Закону №1700-VII «Про запобігання корупції» та щодо направлення їй повідомлення про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та про зобов'язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону про запобігання корупції.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року позовні вимоги задоволено, зокрема, визнано протиправними дії НАЗК щодо визначення позивачки суб'єктом декларування.

Однак постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду скасовано та ухвалено нове, яким відмовлено у задоволенні позову.

Ухвалюючи цю постанову, суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої неподачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні ним повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов'язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону №1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.

Відносно доводів позивачки щодо того, чи є вона як член дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області, особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов'язана вона у зв'язку із цим подавати декларацію, суд апеляційної інстанції зазначив, що вирішення вказаних питань відноситься до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації, та органу досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності у випадку неподання декларації.

У разі притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим органом на вирішення вказаного питання буде відповідний суд під час розгляду відповідної справи про притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивачка подала касаційну скаргу.

На думку позивачки, КДКА є органом адвокатського самоврядування, що створений з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. У підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону №1700-VIІ чітко не визначено позивачку як суб'єкта, на якого поширюються норми вказаного Закону.

Під час розгляду справи Касаційним адміністративним судом від представника позивачки та від Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України надійшли клопотання про передачу справи № 260/3380/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстави, передбаченої частиною п'ятою статті 346 КАСУ.

Ухвалою від 10 листопада 2022 року КАС ВС передав цю справу на розгляд ВП ВС.

Мотивуючи ухвалу, Касаційний адміністративний суд також зазначив, що у своїх клопотаннях про передачу справи на ВП ВС заявники вказують, що як у судах першої, так і в судах апеляційної інстанцій наявні індивідуальні спори із суб'єктом владних повноважень щодо застосування певних норм законів № 1700-VIІ та  № 5076-VI, відповідачем у яких є один і той же суб'єкт владних повноважень, спір у яких виник з аналогічних підстав, спірні правовідносини в яких регулюються одними нормами права та в яких позивачі заявили аналогічні позовні вимоги.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

ВП ВС зазначила, що 27 липня 2021 року на поштову адресу позивачки, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК, зі змісту якого вбачається, що відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VII позивачку повідомлено про факт неподання нею щорічної декларації за 2020 рік. Також звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення позивачка повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

Таким чином, вважає ВП ВС, вказаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачку про необхідність подачі декларації та роз’яснив їй порядок її подачі.

Цим повідомленням відповідач не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700- VII.

Обов’язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб’єктом декларування відповідно до приписів Закону №1700-VII.

Отже, направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб’єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

Обов’язковою ознакою дій суб’єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб’єктів відповідних правовідносин і мають обов’язковий характер. Інформація з приводу  необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов’язкових юридичних наслідків.

Таким чином, оскільки направлене позивачці повідомлення не є рішенням суб’єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов’язків для позивачки, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Оскільки направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті  відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та № 35548/06, пункт 33).

З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.