Для виокремлення Касаційного адміністративного суду потрібне політичне рішення, — ректор НШСУ Микола Оніщук

В Україні не перший рік обговорюється питання автономності системи адміністративних судів. Також наразі піднімається питання нової організаційної побудови Верховного Суду. Ректор Національної школи суддів України, член Комісії з питань правової реформи при Президенті України Микола Оніщук в ексклюзивному інтерв’ю «Судово-юридичній газеті» пояснив, що в її основу може бути покладено перетворення діючих касаційних судів у палати Верховного Суду, але таке перетворення не торкнеться Касаційного адміністративного суду.

Бесіду вела Наталя Мамченко,

«Судово-юридична газета»

Чи існують наразі передумови для повернення до автономності системи адміністративних судів?

Ідеологія конституційних змін 2016 року (розділ «Правосуддя»), окрім новел, пов’язаних з призначенням суддів безстроково, запровадження конкурсного порядку зайняття суддівських посад, формування ВРП переважно з числа суддів, переходом до 3-х ланкової побудови судів, тощо полягала і у виокремлені ролі та місця адміністративної юстиції у системі правосуддя. Саме цим пояснюються зміни, які були внесені до ст. 125 Конституції, зокрема ч. 5 цієї статті, яка вказує на те, «що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди».

У складі робочої групи конституційної комісії, яка напрацьовувала проєкт вказаних змін, тоді не було досягнуто згоди щодо закріплення на рівні Конституції відокремлення адміністративних судів. Водночас, ситуація може змінитись, якщо буде ухвалене політичне рішення щодо реформи структури Верховного Суду.

Як вже зауважувалося мною в низці інтерв’ю юридичним виданням, тема щодо реформування Верховного Суду відображена в «Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2012–2023 роки» у загальній формі з тим, щоб мати можливість варіантних рішень в залежності від потреб удосконалення касаційного судочинства, зокрема щодо забезпечення єдності судової практики. Наразі остання нині об’єктивно стає одним із важливих складових у системі заходів щодо покращення доступу до правосуддя, про що відмічається і нашими міжнародними партнерами, зокрема, в рамках нового Плану дій Ради Європи для України «Стійкість, відновлення та відбудова» на 2023–2026.

Відтак на часі вироблення механізмів в т.ч. і судоустрійного характеру здатних покращити стан справ у цій царині. Один із них – це забезпечення організаційної єдності Верховного Суду у складі якого нині діють чотири відокремлених суди – Касаційний цивільний, Касаційний кримінальний, Касаційний господарський та Касаційних адміністративний. З моменту ухвалення Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції 2016 року, та і понині, модель організації ВС у формі «суд в суді» викликала дискусію, якщо не сказати більше. Його мета (очевидно, як певний компроміс інтересів у системі правосуддя) полягала, по суті, у збереженні автономності вищих спеціалізованих судів, що ліквідувались, через механізми їх перетворення на касаційні суди у складі ВС. Як наслідок, виникла потреба у формуванні Великої Палати ВС (хоча, як відомо, немає «малої»), яка в мікро-форматі нагадує Верховний Суд України до реформи 2016 року). Саме у такий – доволі специфічний спосіб Україна вирішувала проблему переходу від 4-х ланкової до 3-ланкової побудови судів.

Водночас, маємо визнати, що утворення Великої Палати Верховного Суду справило позитивний вплив як на єдність судової практики (особливо з давно накопичених проблем правозастосування), так і розмежування юрисдикцій. Крім того, ВП ВС стала на перепоні низки корупційних рішень. І про це добре знають як у судовій системі, так і в суспільстві.

Проте залишилася невирішеною проблема організаційної єдності Верховного Суду, яка, до того ж, ускладнюється паралельним існуванням (хоч і не діючого) ВСУ. Тому наразі, дійсно, є потреба в розробці та імплементації нової системи організаційної побудови ВС. В її основі – перетворення діючих касаційних судів у палати Верховного Суду.

Водночас перетворення нині діючих у складі ВС касаційних судів у палати цього суду не може бути поширене на Касаційний адміністративний суд, оскільки останній в силу припису тієї ж ч. 5 ст. 124 має залишатися саме судом, а не палатою.

Чи існують підстави для відокремлення Касаційного адміністративного суду від структури Верховного Суду та чим вони обумовлені? Чи передбачено це Указом Президента «Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки»?

Є очевидним, що для виокремлення Касаційного адміністративного суду потрібне законодавче (політичне) рішення. Тож проговоримо цю тему поки що концептуально.

Наразі виокремлення не потребує карколомних змін, оскільки Касаційний адміністративний суд втратить у своїй назві приставку «у складі Верховного Суду». Також він не буде учасником формування Великої Палати Верховного Суду, оскільки остання перестане бути необхідною в тому вигляді, як діє сьогодні й перетворюється в Сенат, що формується як суд «ad hос», для вирішення нечисельних спорів щодо юрисдикції. Для тих, хто буде опонувати таким пропозиціям зауважимо, що судді Верховного Суду добиралися за принципами спеціалізації і були визнані й допущені державою до касаційного судочинства саме як судді своєї спеціалізації. У складі ж Великої Палати вони ухвалюють рішення по суті, чи то в касаційному порядку, переважно не з юрисдикцій, на які вони були уповноважені.

Яким є Ваше бачення організаційно-правової структури та співвідношення повноважень між Верховним Судом та Вищим (Верховним) адміністративним судом у разі відокремлення останнього із структури Верховного Суду?

Касаційний адміністративний суд (без приставки «у складі Верховного Суду») стає судом останньої інстанції щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції. До речі, це прямо випливає з його назви як касаційного суду. Тобто, з моменту реалізації запропонованих судоустрійних рішень Касаційний адміністративний і Верховний суди діють як касаційні суди у відповідних юрисдикціях паралельно, не перебуваючи у відносинах структурної підпорядкованості.

Яким чином у такому разі планується вирішити питання наповнення Вищого (Верховного) адміністративного суду суддівськими кадрами?

Наразі, як видається, питання наповнення чисельного складу суддів Касаційного адміністративного суду не існує, оскільки нинішня чисельність (як і внутрішня організаційна побудова) в цілому задовольняє потреби касаційного адміністративного судочинства.

Добір суддів на заміну тим, що припиняють повноваження як з природніх, так і з інших підстав застосування такого виду дисциплінарного стягнення як звільнення з посади, внаслідок вироку суду, втрати громадянства, тощо здійснюється на загальних засадах.

Очевидним, що в перехідних положеннях закону про внесення змін до Закону «Про судоустрій і статус суддів» має бути передбачено, що з набранням чинності закону судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду продовжують діяти як судді Касаційного адміністративного суду. Тобто, вони (судді) набувають відповідних повноважень як судді КАС в силу закону про його створення. Це також потребуватиме внесення відповідних подань ВРП про призначення (на умовах визначених Перехідними положеннями закону) та видання відповідного Указу Президента, як того вимагає Конституція України.

Чи потрібно у такому разі буде проводити новий конкурс до відокремленого суду та або ж нове кваліфікаційне оцінювання суддів (чи перевірку в іншому форматі), які будуть переходити до роботи у Вищому (Верховному) адміністративному суді?

Потреби у проведенні нового конкурсу немає, оскільки всі судді діючого суду пройшли кваліфікаційне оцінювання (склали кваліфікаційний іспит), яким підтвердили свою відповідність здійснювати правосуддя як судді касаційного суду в сфері адміністративного судочинства. Щодо наступних доборів суддів цього суду, будуть діяти загальні критерії та механізми доступу до професії, які вже апробовані і в цілому не викликають суттєвих застережень.

Варто також зауважити, що ухвалення рішення щодо оптимізації (структурної перебудови) діяльності нині діючого Верховного Суду не потребуватиме значних організаційних і процесуальних змін.

Водночас потенціал посилення гарантій захисту прав особи в захисті прав, свобод і інтересів у публічно-правових відносинах у випадку вищеназваної реорганізації значний. Адже саме адміністративні суди, будучи і процесуально і організаційно відокремленими, мають стати на варті правовладдя в Україні.

Принагідно відмічу, що концепція адміністративного судочинства і її законодавче втілення відбувалась у часи моєї парламентської діяльності (як першого заступника Голови комітету Верховної Ради України з питань правової політики). І саме тоді в Україні була зреалізована так звана північно-європейська модель адміністративного судочинства (Німеччина, Польща, Литва, Швеція), яка передбачає повний (на противагу французькій) судовий контроль у захисті прав особи у публічно-правових відносинах. Впевнений, що наразі відсутня потреба змінювати конституційно і законодавчо-визначений концепт діяльності адміністративних судів. Саме цьому імперативу і мають бути підпорядкована як поточна діяльність суддів адміністративної юрисдикції, так і очікувані процесуальні зміни у випадку їх напрацювання.

Які категорії справ у такому разі мають бути підсудні Вищому (Верховному) адміністративному суду?

Категорії справ, які будуть підсудні Касаційному адміністративному суду, по суті, не зміняться у порівнянні з тими, що визначені КАСУ та рішеннями ВП ВС щодо розмежування юрисдикцій між адміністративними, господарськими та цивільними судами.

Чи є цей процес завершеним? Швидше ні, інакше не було б потреби створювати механізми і засоби вирішення юрисдикційних спорів. Адже життя набагато різноманітніше за правові норми, особливо, по мірі наближення до ери штучного інтелекту. Я вже не говорю про наслідки обумовлені військовою агресією та завдання судової гілки влади, що з цього випливають.

Чи розробляється відповідна концепція відокремлення від Верховного Суду та які особи входять до робочої групи, яка працює над таким документом?

Якраз про концепцію можливих змін щодо теми нашого інтерв’ю ми і спілкуємось. Я вже зауважував, що рішення такого рівня і суспільної значущості потребують відповідної волі Президента України та парламенту. Тож, щойно вони будуть ухвалені – формування робочої групи виглядає вже швидше як організаційно-фахове завдання, реалізація якого не потребуватиме багато часу.

На нинішньому етапі йдеться швидше про концепт подальшого удосконалення системи правосуддя, виключаючи судоустрійний компонент. Власне, це і передбачено Стратегією розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки. Водночас, поточним пріоритетом залишається формування ВККСУ на засадах конкурсного добору, орієнтуючись на доброчесність і компетентність кандидатів.

Наразі суддівська спільнота близька до завершення виконання цієї важливої умови нашого поступу до членства в Європейський Союз. Але удосконалення правосуддя, цим, як відомо, не завершується. Попереду, як на мій погляд, не менш значущі для забезпечення справедливого і неупередженого судочинства кроки, узагальнено які можна охарактеризувати як суттєве покращення доступу до правосуддя.

Останнє як відомо, далеко не зводиться до теми наближеності судів до громад (хоча і це потрібно враховувати при удосконаленні територіальної організації місцевих судів). Адже йдеться про формування комплексного плану заходів подальшого розвитку системи правосуддя, основні маркери якого поруч з вже названою Стратегією, закладені в Плані відновлення України від наслідків російської агресії. В його основі як заходи, які вже здійснюються – подальша цифровізація судочинства, розвиток досудових і позасудових механізмів врегулювання спорів, так і ті, які ще належить реалізувати.

Що саме Ви маєте на увазі?

Ідеться насамперед про перегляд процесуальної спадщини 2016 року, яка, і маємо це визнати, першочергово мала на меті забезпечити судоустрійні зміни.

На сьогодні, особливо в умовах гострого дефіциту суддівських кадрів, все більш виразною системною проблемою стає перевантаженість суддів першої інстанції, яка, в свою чергу, веде до вже стійкого збільшення тривалості судових проваджень. Про це свідчить і низка останніх рішень ЕСПЛ проти України, зокрема справа «Меріт проти України», де вказується на системну проблему з цього приводу. Її вирішення – це не лише вжиття екстраординарних заходів щодо подолання дефіциту суддівських кадрів, а й у розробці та провадженні низки процесуальних змін, які мають суттєво спростити процес судочинства.

В їх основі – розширення суддівської дискреції щодо застосування засобів процесуальної економії (пришвидшення розгляду справи), зменшення судових витрат, відмова від колегіального розгляду справ у судах першої інстанції, звуження випадків виготовлення повного тексту судового рішення, впровадження інструментів суддівського реагування на зловживання процесуальними правами сторін, (контрзаходи щодо спроб затягування справи), розширення способів викликів і повідомлення сторін у процесі та багато інших. Процесуальна перевантаженість та надмірна зарегульованість все більше проявляють себе як фактори, що негативно впливають на здатність суддів забезпечити виконання конституційного обов’язку держави щодо неупередженого та справедливого судочинства. Але це вже тема іншої розмови.

Дякую Вам за ініціативу поговорити на актуальні теми суддівського сьогодення.

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.