Велика Палата Верховного Суду відмовила Тупицькому, який оскаржував Указ Зеленського про призначення нових суддів КСУ

Велика Палата Верховного Суду 16 березня 2023 року винесла постанову по справі , в якій екс-судді Конституційного Суду Олександр Тупицький (був головою КСУ) та Олександр Касмінін оскаржували призначення Володимиром Зеленським нових суддів КСУ на їх місце (справа №9901/494/21).

Що просили Тупицький та Касмінін

У листопаді 2021 року екс-судді КСУ Олександр Тупицький та Олександр Касмінін звернулися до Касаційного адміністративного суду Верховного Суду з позовом до Президента Володимира Зеленського, у якому просили визнати протиправним та скасувати Укази Зеленського від 26 листопада 2021 року про призначення суддями Конституційного Суду Оксани Грищук та Олександра Петришина.

Позивачі зазначили, що Зеленський Указом «Про деякі питання забезпечення національної безпеки України» від 27 березня 2021 року скасував Укази про призначення позивачів.

Рішенням КАС Верховного Суду від 14 липня 2021 року у справі №9901/96/21 позов Тупицького було задоволено, визнано протиправним та скасовано вказаний Указ Президента. Зараз справа № 9901/96/21 перебуває на розгляді у Великій Палаті Верховного Суду.

Тупицький та Касмінін вважають, що на момент звернення до суду із цією позовною заявою їх повноваження як суддів КСУ та їх трудові відносини з Конституційним Судом не припинені та не закінчувалися, відповідні акти про припинення їх повноважень або ж звільнення їх із займаної посади не видавалися, оскільки не видавалися і відповідні розпорядження КСУ. На переконання позивачів, у КСУ вакантні посади за квотою Президента для призначення нових суддів КСУ відсутні.

За результатами конкурсу на посаду судді КСУ за квотою Президента, оскаржуваними указами Володимир Зеленський призначив суддями КСУ О. Грищук та О. Петришина.

Проте виданню указу повинна передувати наявність вакантної посади судді КСУ за квотою Президента України, тобто такий указ може бути видано лише після припинення повноважень або ж звільнення призначеного ним судді Конституційного Суду України із займаної посади. Станом на 26 листопада 2021 року такий юридичний факт, на думку позивачів, не настав, що вказує на те, що у Президента не виникло право на призначення нових суддів.

Рішення КАС ВС

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 7 грудня 2022 року провадження у справі № 9901/494/21 закрито.

Судове рішення мотивовано тим, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Позивачі не є учасниками (суб`єктами) правовідносин щодо призначення на посади суддів Конституційного Суду України Оксани Грищук та Олександра Петришина , а тому оскаржувані укази не породжують для позивачів права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Оскаржувані укази адресовані виключно О. Грищук та О. Петришину, передбачають індивідуалізовані приписи щодо призначення цих осіб на посади суддів Конституційного Суду України і не містять приписів щодо Тупицького та Касмініна.

В апеляційній скарзі позивачі просять скасувати ухвалу КАС ВС та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Посилаються на те, що висновок суду першої інстанції суперечить вимогам законності, адже за такого підходу фактично будь-який незаконний акт має право на існування в демократичній державі, оскільки не має відповідного суб`єкта звернення до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Як зазначила ВП ВС у постанові від 16 березня, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Кодекс адмінсудочинства регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких він реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі №460/5132/22, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22).

Разом із цим ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis  пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

За позицією позивачів, оскаржувані укази Президента України порушували та порушують принцип законності, право вимагати дотримання якого належить кожній особі, тим більше тій, якій це порушення перешкоджає реалізувати свій законний інтерес. Наведене, на переконання позивачів, надає їм право на оскарження указів Президента України про призначення Оксани Грищук та Олександра Петришина у судовому порядку.

Велика Палата Верховного Суду відхиляє ці аргументи позивачів, виходячи з таких міркувань.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням конкретних правовідносин.

Право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19, від 13 листопада 2019 року у справі № 9901/331/19.

Ураховуючи наведене вище, оскаржувані укази є правовими актами ненормативного характеру, тобто актами індивідуальної дії, стосуються призначення на посаду конкретних осіб, тобто виключно визначених у ньому суб`єктів, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до відповідних осіб.

Як убачається зі змісту оскаржуваних позивачами указів Президента України № 596/2021 та № 597/2021, вони стосуються призначення на посади суддів Конституційного Суду України Оксани Грищук та Олександра Петришина, адресовані виключно їм. Ці акти породжують права й обов`язки тільки для тих суб`єктів, яким вони адресовані. Позивачі до кола таких суб'єктів не належать.

При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Стосовно доводів позивачів про те, що оскаржуваними указами порушено формування кількісного складу КСУ, зокрема по квоті від Президента, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції, що такі ґрунтуються на їх припущеннях, оскільки відповідно до постанови Конституційного Суду України від 30 листопада 2021 року № 11-п складення присяги суддями КСУ, що їх призначив Президент України оскаржуваними указами, матиме місце після припинення повноважень у позивачів як суддів цього Суду або їх звільнення з посади на підставах, визначених у статті 149-1 Конституції.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи, що узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду викладеною у постановах від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17, від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18, від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18, від 12 червня 2019 року у справі № 9901/70/19.

Водночас посилання позивачів на необхідність врахування постанови Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 щодо захисту законного інтересу, є безпідставними, оскільки наведені в апеляційній скарзі цитати із цієї постанови є вибірковими та не відображають суті всього судового рішення.

При цьому, позивачі не врахували тієї обставини, що в цьому ж судовому рішенні Верховний Суд зазначив, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмета захисту в суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) в судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Інші доводи та міркування позивачів, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо закриття провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.