Повноваження органу прокуратури ініціювати адміністративний спір у сфері земельних правовідносин: позиція ВС

У провадженні Верховного Суду перебувала справа за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури (далі – прокурор, позивач) до Ужгородської міської ради (далі – Ужгородська МР, відповідач), за участі третьої особи, про скасування рішення.

Предметом спору у цій справі було рішення відповідача про надання третій особі дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування будинку, господарських будівель та споруд.

В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що звернувся до суду із позовом щодо захисту інтересів держави у сфері охорони та використання земель, зважаючи на виявлення порушення Ужгородською МР встановленого порядку надання земель у власність, оскільки міською радою неправомірно видано дозвіл на розробку проєкту землеустрою з огляду на невідповідність цільового призначення цієї ділянки положенням генерального плану. У позові прокурор також вказав на відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення державного контролю у сфері дотримання земельного законодавства.

Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій позовну заяву прокурора залишили без розгляду, виходячи з того, що підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Суди дійшли висновку, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом та зазначили, що з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень; забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру, тому звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.

Верховний Суд не погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу прокурора задовольнив, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду та направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд виходив з того, що суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

Виходячи з аналізу положень статті 53 КАС України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», колегія суддів дійшла висновку, що подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

Оскільки прокурор у позові стверджує про порушення інтересів територіальної громади м. Ужгорода у зв`язку з наданням дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність особи з цільовим призначенням, що не відповідає містобудівній документації на місцевому рівні, Суд погодився, що таке обґрунтування є сумісним із розумінням «інтересів держави».

Перевіряючи наявність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю у сфері земельних відносин, Верховний Суд погодився із висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що таким органом є Держгеокадастр.

Водночас, з аналізу Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Суд встановив, що нормами законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність, законодавством не передбачено.

На цій підставі Верховний Суд дійшов висновку про те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у справах, що виникають із земельних спорів, слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діє відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Постанова Верховного Суду від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21 (адміністративне провадження № К/9901/48346/21).

Автор: В'ячеслав Хрипун 

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.