Верховний Суд вказав на поширення на будь-яку ліцензію чи сертифікат, які належать суб’єкту господарювання, гарантій захисту права власності

Верховний Суд розглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи – сертифікованого інженера-землевпорядника до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

Спірні правовідносини у цій справі виникли у зв’язку з анулюванням відповідачем кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника позивача внаслідок виявлення окремих порушень, допущених позивачем під час виготовлення документації із землеустрою. Не погоджуючись з таким рішенням Держгеокадастру, позивач звернувся з позовом до суду, в якому просив визнати протиправним та скасувати це рішення.

Судами першої та апеляційної інстанцій позов задоволено з огляду на те, що анулювання сертифіката інженера-землевпорядника на підставі подання Кваліфікаційної комісії без обґрунтованого (у рішенні Кваліфікаційної комісії) того, в чому полягає «грубе» порушення позивачем вимог законодавства при виконанні робіт із виготовлення проекту землеустрою та вимог нормативно-правових актів у сфері землеустрою, є протиправним.

Верховний Суд погодився з такими висновками судів попередніх інстанцій, касаційну скаргу Держгеокадастру залишив без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій – без змін.

Суд виходив з аналізу положень статей 28, 61-1 та 68 Закону України «Про землеустрій», а також пунктів 1, 6 та 7 Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28 липня 2017 року № 392.

Суд зробив висновок, що законодавець наділив Держгеокадастр повноваженнями здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання Кваліфікаційної комісії; остання, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб у разі виявлення грубого порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

При цьому законодавство не дає визначення грубого порушення суб`єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, про яке зазначено, зокрема у пункті 19 розділу ІІІ Порядку № 392; це поняття має оціночний характер, а тому для з`ясування характеру порушення слід досліджувати допущене порушення у сукупності з урахуванням усіх обставин та попередніх проступків; у кожному конкретному випадку повинно встановлюватися, виходячи з об`єктивних та суб`єктивних ознак вчиненого діяння.

З огляду на вищезазначене, за відсутності обґрунтування у протоколі та поданні Кваліфікаційної комісії факту вчинення позивачем грубого порушення та того, в чому таке виражається, Суд вказав на правильність висновку судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем спірне рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженеру-землевпоряднику прийнято без врахування усіх істотних обставин справи, що стало підставою для визнання його протиправним та скасування.

Суд також зазначає, що стосовно вимог до адміністративного акта суб`єкта владних повноважень у судові практиці склалася правова позиція, відповідно до якої такий акт має бути детально обґрунтованим (мотивованим).

Вимога про те, що адміністративний акт про застосування санкцій повинен містити мотиви, на яких він ґрунтується, на додаток до принципів справедливої адміністративної процедури, що регулюють адміністративні акти, встановлена також у Рекомендації № R(91)1 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам про адміністративні санкції (прийнято Комітетом Міністрів 13 лютого 1999 року) на 452-му засіданні заступників міністрів) (Council of Europe Committee of ministers Recommendation No. R(91)1 of the Committee of Ministers to member states on administrative sanctions).

У пункті 154 рішення ЄСПЛ у справа «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (заява № 13290/11) зазначено, що в усталеній практиці Суду встановлено, що припинення дії дійсної ліцензії на здійснення господарської діяльності становить втручання у право на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, і воно має розглядатись за другим абзацом цієї статті як захід з контролю за користуванням майном (див., наприклад, рішення у справі «Tre Traktоrer Aktiebolag v Sweden», заява № 10873/84, пункт 55; «Rosenzweig and Bonded Warehouses Ltd v. Poland», заява № 51728/99, пункт 49; «Bimer S.A. v. Moldova», заява № 15084/03, пункт 51; «Megadat.com SRL v. Moldova», заява № 21151/04, пункти 64 і 65; «Vekony v. Hungary», заява № 65681/13, пункти 29 і 30; «S.C. Antares Transport S.A. and S.C. Transroby S.R.L. v. Romania», заява № 27227/08, пункти 39 і 40).

Крім того у рішенні у справі «Mickovski v. North Macedonia» (заява № 39107/18 та № 39726/18, пункт 37) Суд вказав, що примусове призупинення діяльності заявника, яка ґрунтується на дозволі з боку держави, охоплюється поняттям втручання у використання майна, яке підпадає під захист другого абзацу статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції (див., mutatis mutandis, «Tre Traktоrer Aktiebolag v Sweden», заява № 10873/84, пункт 55; «Buzescu v. Romania», заява № 61302/00, пункт 88).

У рішенні у справі «Gospodаria Țаrаneascа chiper terenti grigore v. the Republic of Moldova» (заява № 71130/13, пункт 25) ЄСПЛ зазначив, що право компанії-заявника на діяльність, яка ґрунтується на ліцензії, становив володіння для цілей статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції, і що анулювання цього документа становило втручання у право компанії-заявника на мирне володіння своїм майном; таке втручання є заходом контролю за використанням власності, який підлягає перевірці відповідно до другого абзацу статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції, і має бути законним і пропорційним переслідуваній меті (див. рішення у справі «Gospodаria Țаrаneascа Chiper Terenti Grigore v Moldova», заява № 71130/13, пункти 27-29).

Таким чином, у справах щодо надання ліцензій або дозволів на ведення підприємницької діяльності, ЄСПЛ презюмує, що скасування або відкликання дозволу чи ліцензії є втручанням у право заявників на мирне володіння своїм майном, включаючи економічні інтереси, пов’язані з підприємницькою діяльністю (див. рішення у справах «Fredin v. Sweden» (№ 1), заява № 12033/86, пункт 40; і mutatis mutandis, «Rosenzweig and Bonded Warehouses Ltd. v. Poland», заява № 51728/99); незважаючи на те, що в деяких випадках Суд визнав, що ліцензія сама по собі є «майном» для цілей статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції, важливо, що в цих випадках це питання не було спірним між сторонами, тому від Суду не вимагалося проводити розширений аналіз характеру володіння у справі; у будь-якому випадку згідно з прецедентною практикою ЄСПЛ припинення дії дійсної ліцензії на ведення бізнесу становило втручання у право на мирне володіння майном (див. рішення у справах «Bimer S.A. v. Moldova», заява № 15084/03, пункт 49; «Megadat.com SRL v. Moldova», заява № 21151/04, пункти 62-63).

Правові норми, на яких ґрунтується позбавлення власності, окрім відповідності внутрішньому законодавству Договірної держави, мають бути достатньо доступними, точними та передбачуваними у своєму застосуванні; що стосується поняття «передбачуваність», то його обсяг значною мірою залежить від змісту інструменту, який розглядається, сфери, яку він призначений охоплювати, а також кількості та статусу тих, кому він адресований (див. рішення у справі «Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia», заява № 71243/01, пункти 95-99)

У цій справі Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого абзац другий частини другої статті 68 Закону України «Про землеустрій», у системному зв`язку з положеннями пункту 19 Порядку № 392, потрібно розуміти так, що анулювання сертифіката інженера-землевпорядника за поданням Кваліфікаційної комісії може бути здійснено у випадку, якщо грубе порушення нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою безпосередньо призвело до порушення прав та/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, юридичних або фізичних осіб, держави, територіальної громади, на підставі розгляду письмових звернень таких субʼєктів або їх уповноважених представників.

Постанова Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі №160/18668/21 (адміністративне провадження № К/990/32129/22).

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.