Украинская прокуратура: два года в режиме реформирования

Почти два года назад Верховная Рада дала согласие на назначение Виктора Пшонки Генеральным прокурором Украины. С того самого момента органы украинской прокуратуры работают над реализацией повседневных задач, очерченных законодательством, в режиме кардинального системного реформирования. В. Пшонка видел своей задачей сделать прокуратуру сильной и по-европейски современной. В этом заключалось требование времени, это вписывалось в общий план модернизации страны, предложенный главой государства. Курс на проведение реформы прокуратуры как системы государственных органов, который был заявлен в 2010 г. Генпрокурором В. Пшонкой, сегодня имеет очертания вполне конкретных и серьезных шагов.

В целях переосмысления многих аспектов деятельности прокуратуры и модернизации ее системы В. Пшонка провел ряд существенных кадровых, структурных и организационных изменений. Выполнена значительная работа по обновлению кадрового состава на разных уровнях – от регионов до центрального аппарата. В органы прокуратуры были привлечены не только опытные работники – во многих случаях ставка делалась на молодых энергичных прокуроров. Для В. Пшонки было важно восстановить принцип преемственности кадров, создать необходимую среду для взращивания профессионалов, способных работать в современных условиях и решать новые задачи.

Важным документом, отражающим принципиально новый подход и новые приоритеты в работе прокуратуры, стал приказ «Об организации правозащитной деятельности органов прокуратуры Украины». Это означало новый приоритет в реализации прокурорской деятельности, нацеленный на защиту прав и свобод разных социальных групп граждан – трудовых коллективов, территориальных общин, а также экономических интересов государства. Прокуратура фактически отказалась от «общего надзора» в его советском понимании. На первый план вышла функция защиты прав и свобод граждан. Именно такой подход, связанный с исполнением прокуратурой правозащитной линии деятельности, важен с точки зрения положений нового закона о прокуратуре, а также актуален с учетом введения нового УПК.

Одним из важных решений в плане проведения структурных перемен стало создание Днепровской экологической прокуратуры. В условиях модернизации национальной экономики появление нового подразделения по защите прав предпринимателей на законную деятельность, а также организация «горячей линии» оказались весьма ко времени. Исходя из приоритетного для прокуратуры направления – предотвращения и противодействия коррупции, создан новый отдел по расследованию преступлений, связанных с коррупционными деяниями. Деятельность следователей прокуратуры переориентирована на расследование актуальных и резонансных дел, связанных со злоупотреблениями должностных лиц высшего ранга.

На сегодняшний день пересмотрены все звенья прокурорской системы, дабы оптимизировать и повысить эффективность работы ее цельного механизма. Вместо понятия военных, транспортных, природоохранных прокуратур введен унифицированный термин «специализированные прокуратуры», как это принято во многих европейских странах. Реорганизованы подразделения центрального аппарата по вопросам международного сотрудничества, правозащитной деятельности. Структурные преобразования произошли в управлениях кадрового обеспечения и внутренней безопасности. Впервые новым совместным указом руководителей правоохранительных ведомств утверждено положение о важной функции прокуратуры по координации работы правоохранительных структур в борьбе с преступностью и коррупцией. Уже начат процесс реформирования организации прокурорского надзора за законностью в работе учреждений пенитенциарной системы.

Обсуждается законодательство, связанное с ювенальной юстицией. Это означает появление специальных прокуроров, занимающихся детьми. Все, что связано с детьми, будет приводиться в четкое соответствие со стандартами ООН. Кроме того, полностью переосмыслен организационный аспект прокурорской работы. В этой связи Генпрокурор В. Пшонка поставил принципиальную задачу: забыть о формальном и поверхностном отношении к делу, о принципе «очковтирательства» и количественных показателей. Приоритетами должны стать профессионализм, качество, эффективный результат. Важным видится и последовательное усиление процесса деполитизации прокуратуры, что должно привести к ее реальной независимости от других государственных структур.

Сегодня прокуратура стала демонстрировать открытость в сотрудничестве со СМИ и общественными организациями. С появлением прогрессивного для Украины закона «О доступе к публичной информации» В. Пшонка сразу потребовал от прокуроров его неукоснительного выполнения. Таким образом, новая философия, новые современные принципы и подходы, внедряемые в работу органов прокуратуры в ходе процесса их реформирования, были необходимы как для принятия нового УПК, так и для появления нового закона о прокуратуре.

Роль прокурора в новом УПК

Знаковым событием для правовой жизни Украины стало принятие нового УПК, в подготовке которого принимали участие и специалисты органов прокуратуры. Основная идея нового Кодекса – трансформировать уголовный процесс из средства борьбы с преступностью в механизм защиты человека и общества, понесшего ущерб в результате преступления, а также в механизм максимально быстрого и эффективного восстановления нарушенных прав. Новый УПК Украины – это реформа фундаментальных принципов уголовного процесса, во главу угла которого впервые была поставлена реальная защита конституционных прав каждого из его участников.

Роль прокурора весьма значима: он становится независимой фигурой в своей процессуальной деятельности. Прокурор уполномочен вести уголовное производство от его начала до завершения, до вынесения приговора. Он будет процессуальным руководителем досудебного расследования, т. е. будет принимать либо согласовывать все ключевые процессуальные решения. Новые полномочия получают и районные прокуроры – они наделяются правом надзора за проведением оперативно-розыскной деятельности. Примечательно, что такого статуса они не имели за всю историю современного уголовного процесса.

Важным усовершенствованием основ досудебного следствия стало и создание Единого реестра досудебных расследований. Появившийся в Украине реестр, организация подготовки которого была возложена на Генпрокуратуру, по своим характеристикам не имеет аналогов в странах СНГ! В новом УПК за прокурором в полном объеме сохранена функция поддержки гособвинения в суде на стадии судебного рассмотрения. Здесь следует отметить, что одной из новелл уголовного процесса стало внедрение так называемых договоренностей о признании вины. Это возлагает огромную ответственность, прежде всего, на прокурора, поскольку такая инициатива, как правило, исходит именно от него. В этом смысле повышенные требования к гособвинителям с точки зрения их соответствия критериям честности, морали и достоинства станут не просто формальностью.

В новом УПК содержится еще один кардинально важный для демократизации правосудия момент – обеспечение процессуального равноправия обвинения и защиты в уголовном процессе, а также принципа состязательности сторон в суде. Впервые новый Кодекс наделяет адвоката и прокурора равными возможностями с точки зрения сбора и подачи доказательств в суд. Кроме того, внедрен институт взаимного «открытия» материалов, что касается как стороны обвинения, так и защиты. В новом Кодексе отражен новый подход к определению сроков уголовного производства, а именно вводится европейский термин «разумные сроки». Это напрямую касается прокурора, который обязан обеспечить проведение расследования в такие разумные процессуальные сроки.

Все приведенные выше новеллы – лишь часть нововведений УПК, направленных на повышение роли органов прокуратуры в сфере уголовной юстиции.

Новый закон о прокуратуре: изменение роли и функций

Следует отметить, что еще до появления нового закона о прокуратуре Генпрокурор В. Пшонка дал четкие установки трансформировать надзор за соблюдением и применением законов в правозащитной деятельности прокуратуры. Это отразилось в ряде новых указов и постановлений и стало новым ориентиром для работы прокуроров. Вместе с тем, правозащитная деятельность прокуратуры теперь приходит в соответствие с защитой интересов государства, так как эти задачи – взаимозависимы и взаимообусловлены. В. Пшонка стал последовательно проводить линию и на сужение границ прокурорского вмешательства, прекращение практики подмены других органов или выявления мелких правонарушений для демонстрации показной активности. Все эти процессы послужили почвой и стали важными шагами для подготовки к появлению нового законодательства о прокуратуре.

Новый закон об изменениях к Закону «О прокуратуре», прежде всего, стал документом, обеспечивающим реализацию взятого Украиной перед Советом Европы обязательства об изменении роли и функций прокуратуры. Основная суть законопроекта – существенное ограничение полномочий прокурора при выполнении правозащитной и представительской деятельности, а также приведение их в соответствие с международными стандартами. Этот шаг, как неоднократно замечал В. Пшонка, является одним из первых на пути комплексного реформирования правоохранительной системы.

Как же новый законопроект ограничивает полномочия прокурора? Прежде всего, законом установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения проверок. С целью предотвратить вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность, необходимым условием проверок введено предварительное их согласование с соответствующими органами контроля. Законопроектом предусмотрено обязательное предварительное вынесение руководством органа прокуратуры обстоятельного мотивированного постановления, с которым руководитель проверяемого объекта может ознакомиться и обжаловать его в суде. Предполагается также отмена целого ряда актов прокурорского реагирования. Из 4 ранее существовавших актов новый закон разрешает только один – представление, обязательность выполнения которого будет реализовываться исключительно в судебном порядке.

Итак, вывод: новый законопроект прогрессивен как с точки зрения обоснованности изменений, ограничивающих полномочия прокуратуры, так и с точки зрения модернизации ее наблюдательной функции, которая ориентирована на защиту интересов человека и общества. Он прогрессивен, так как обеспечивает внедрение соревновательного судебного порядка в отношениях между прокурором и субъектом предпринимательской деятельности, что должно серьезно повлиять на положительные экономические результаты.

Реформа продолжается, т. е. органы украинской прокуратуры все еще находятся в процессе системного реформирования. За 2 года пройден большой путь, он состоит из знаковых шагов, которые стали революционными для правового развития Украины. Конечно, многие концептуальные вопросы реформирования прокуратуры, связанные с определением ее места и роли в системе государственного механизма, касающиеся перестройки системы органов расследования, сущности прокурорского надзора в соотношении с государственным контролем, требуют решения на конституционном уровне. А это значит, что реформа будет продвигаться, будут углубляться дискуссии с участием отечественных и европейских специалистов, будет продолжаться процесс оптимизации, выбора наиболее эффективных форм и средств осуществления прокурорской деятельности. На это сегодня настроены и Президент Украины, и Генеральный прокурор.