Реформа прокуратуры: продолжение следует?

 Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Продвижение президентского законопроекта «О прокуратуре» было стремительным: он успешно прошел экспертизу Венецианской комиссии, был зарегистрирован в парламенте и спустя несколько дней принят в первом чтении. Также он получил одобрение представителей Генпрокуратуры, которые отмечали, что новация в виде создания органов прокурорского самоуправления является толчком для того, чтобы украинская прокуратура вышла на новый уровень развития.

Казалось бы, с наработкой предложений ко второму чтению и принятием документа в целом проблем быть не должно. Однако события предыдущей недели заставили реформаторов несколько приглушить свой пыл. «Судебно-юридическая газета» решила разобраться, какова будет дальнейшая судьба законопроекта «О прокуратуре», и смогут ли органы прокуратуры с его помощью полноценно обеспечить надежную защиту прав и свобод граждан.

В последние месяцы в парламенте можно наблюдать горячие дискуссии. Основные хлопоты народных избранников связаны с необходимостью подготовить законодательную почву, провести реформу судоустройства и уголовной юстиции, а также адаптировать их к новым, европейским стандартам. Принятие Закона «О прокуратуре» занимает в этом перечне неотложных дел важное место, ведь его необходимость заложена в Основном Законе Украины. Кроме того, согласно новому Уголовному процессуальному кодексу, с момента вступления его в силу реформу института прокуратуры необходимо провести в течение 1 года.

По стечению обстоятельств, парламентарии подошли к финальному этапу обсуждения президентского законопроекта «О прокуратуре» №3541 в аккурат к профессиональному празднику сотрудников органов прокуратуры, который Украина ежегодно отмечает 1 декабря. Вопросы о том, станет ли принятие данного законопроекта своеобразным «подарком», а также готова ли прокуратура к предлагаемым переменам, активно обсуждаются в течение последних месяцев. Кроме того, новаторский законопроект так широко комментируется в СМИ, что, похоже, любой заинтересованный украинец в курсе всех предлагаемых новшеств.

Закон, честь, достоинство

Следует вспомнить, что действующий институт прокуратуры достался нам в наследство со времен СССР. В последние десятилетия советской бытности прокуратура весьма успешно выполняла свои задачи в рамках установленных функций, поскольку система прошла испытание временем.

После того, как Верховная Рада Украинской ССР 24 августа 1991 г. провозгласила создание самостоятельного независимого государства, началась активная деятельность по созданию его правовой базы. 5 ноября 1991 г. был принят ныне действующий Закон Украины «О прокуратуре», который и определяет сегодняшние задачи, функции и полномочия органов прокуратуры. Т. е. фактически с обретением Украиной независимости начинается и новая страница в истории прокуратуры нашего государства.

Становление и развитие прокуратуры суверенной Украины совпали со сложным периодом глобальных преобразований во всех областях общественной жизни. Он сказался многими отрицательными явлениями: затяжными экономическими кризисами, политической нестабильностью, социальными неурядицами, ростом преступности. Вызовы сегодняшнего дня требуют от прокуратуры перестройки ее деятельности, изменения приоритетов и новых подходов к решению поставленных перед ней задач.

Проект грядущий нам готовит…

На сегодняшний день позиции Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры Украины сходятся на том, что институт прокуратуры полностью готов к реформированию. Во всяком случае, эти ведомства не единожды делали подобные заявления. Однако судя по тому, как горячо проходит обсуждение законопроекта «О прокуратуре» под №3541, вопрос о том, какие конкретно изменения необходимы, остается дискуссионным не только для граждан, но и для самих законодателей.

Законопроект уже успел пройти первое чтение и был принят на заседании Верховной Рады. Дальнейшая работа над ним продолжается в рамках деятельности рабочей группы, а также в ходе заседаний Комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. Ко второму чтению было наработано 778 поправок, 348 из которых внесены Партией регионов. Уже этот факт говорит о том, что предлагаемый документ не совершенен и требует дальнейшей работы. Отметим, что в процессе этой работы представители оппозиционных фракций отозвали свои поправки, и рабочая группа на сегодняшний день рассматривает и принимает решения лишь по указанным 348 поправкам. Окончательные результаты ее наработок планируется обнародовать после полного анализа законопроекта.

Итоги дискуссии

Напомним, что данным законопроектом предлагается полностью забрать у прокуратуры функции общего надзора и предварительного следствия, тем самым приведя функции института прокуратуры к стандартам и принципам Совета Европы. По мнению автора, сегодня в Украине уже создана система государственных контролирующих органов (в частности, государственного надзора), и у прокуратуры нет оснований для продолжения выполнения надзорных функций, так как это приводит к определенному их дублированию. Полномочия прокуратуры в сфере общественных отношений (не связанных с уголовным судопроизводством) будут ограничены возможностью осуществлять действия, связанные с выполнением конституционной функции прокуратуры – представительства в судах. При этом законодатель утверждает, что объем полномочий прокурора будет аналогичным комплексу прав, которыми пользуется адвокат при оказании правовой помощи. Также полностью исключается возможность осуществления прокурором представительства государства в правоотношениях, связанных с избирательным процессом, деятельностью СМИ, политических партий, религиозных организаций, других общественных объединений.

Если предлагаемый Президентом законопроект будет принят, органы прокуратуры лишатся полномочий по непосредственному вмешательству в деятельность граждан, а также частных предприятий и организаций вне сферы уголовного судопроизводства. В частности, прокуроры не смогут беспрепятственно входить в помещения частных субъектов хозяйствования, истребовать и изымать документы, вызывать сотрудников этих фирм в органы прокуратуры для дачи объяснений.

Кроме того, глава государства своим законопроектом предлагает ликвидировать все специализированные прокуратуры. Т. е. в стране ликвидируются 122 транспортные, военные, природоохранные, городские или районные прокуратуры, если они действуют одновременно. Хотя особой кадровой революции в связи с этим не ожидается, за исключением пертурбаций, которые коснутся работников ликвидируемых органов. Будет проведена передислокация штата, оставшегося после ликвидации общего надзора, в другие интеллектуальные сферы в рамках полномочий прокуратуры. Само по себе это нельзя назвать ни ликвидацией, ни сокращением. Во всяком случае, ни один из ныне работающих сотрудников прокуратуры не облегчит нагрузку на Госбюджет благодаря своему уходу.

Для будущих прокуроров обещают ввести сложную, но прозрачную конкурсную процедуру отбора кандидатов на должность, чтобы доступ к этой профессии получили только лучшие специалисты в области права. Также предлагается установить 7-летний срок полномочий Генерального прокурора Украины, поскольку европейские коллеги посчитали 5-летний срок несоответствующим европейским стандартам. Однако в заключительных положениях законопроекта предлагается оговорить, что 7-летний срок полномочий Генерального прокурора вступает в силу лишь в случае, если парламентом будут приняты соответствующие изменения в Конституцию.

Таким образом, в целом законопроект предлагает определить правовые основы организации и систему прокуратуры Украины, статус прокуроров, порядок осуществления прокурорского самоуправления, а также систему и общий порядок обеспечения деятельности прокуратуры. Однако обсуждение его положений не обходится без споров. К примеру, для участников дискуссии в профильном Комитете наиболее острыми углами стали некоторые новаторские нормы – в частности, те положения, которыми предлагается полностью отменить общий надзор, ликвидировать некоторые из действующих прокуратур и сократить полномочия оставшихся, внедрить систему органов прокурорского самоуправления.

Новый законопроект предлагает достаточно широкие полномочия для Генерального прокурора, а также расширяет социальные дотации для работников прокуратуры. Некоторые дискуссии вызывает обновленная процедура кадрового обеспечения, так как предлагается ввести особый порядок назначения прокуроров на должность и увольнения их с должности.

Свои замечания и предложения к проекту в целом подало и Главное научно-экспертное управление ВР. Так, в своем заключении специалисты указали, что считают юридически необоснованным предложение автора законопроекта о назначении региональных и местных прокуроров на должность бессрочно (ч. 3 ст. 16 проекта). Такая позиция обусловлена повышением в результате введения такого порядка вероятности возникновения коррупционных рисков. Ведь в случае, когда, например, районный прокурор бессменно занимает должность в течение длительного времени, риск совершения им служебных злоупотреблений (в т. ч. коррупционного характера) значительно увеличивается.

Замечания ГНЭУ коснулись и норм, обеспечивающих гарантии независимости прокуроров в том же объеме, который предусмотрен для судей, а также ряда социальных гарантий, предусмотренных законопроектом для прокуроров всех уровней (ст. 86–97 законопроекта). При этом в пояснительной записке почему-то указано, что реализация положений проекта не потребует дополнительных расходов из Государственного бюджета Украины. С этим вряд ли можно согласиться, поскольку даже обеспечение соответствующими помещениями и персоналом разветвленной системы квалификационно-дисциплинарных комиссий прокуроров потребует значительных финансовых затрат.

Необоснованным посчитали эксперты и предложение о предоставлении права Генеральному прокурору Украины лично определять количество прокуроров (при том, что число прокуроров и работников прокуратуры в последние годы неуклонно росло). То же касается и предложения уполномочить Генерального прокурора определять структуру всех органов прокуратуры, создавать и ликвидировать межрайонные и районные в городах прокуратуры, а также издавать приказы, которые являются единственными административными актами в Украине.

Не ушел от внимания ГНЭУ и тот факт, что в тексте проекта закона нет ни одного упоминания о подотчетности и подконтрольности прокуратуры. Только в ст. 6 проекта указывается, что Генеральная прокуратура Украины регулярно информирует общество и Верховную Раду Украины. Однако термин «регулярно» характеризуется юридической неопределенностью. Другие же (региональные и местные) прокуроры вообще не должны ни о чем информировать соответствующие органы местного самоуправления.

Nota bene

В заключение надо отметить, что специалисты и общественность, обсуждая новый законопроект, сходятся в том, что необходимо менять на только законодательную базу, но и подход к реализации предлагаемых норм. Работники действующей правоохранительной системы должны будут воплощать заложенные в новом законодательстве ценности, согласно которым прокуратура должна стоять на страже соблюдения законности и обеспечивать защиту прав и свобод человека. Внедряя их в жизнь, прокуратура приведет в соответствие с Конституцией Украины свой слоган, отображенный на гербе, который гласит: закон, честь, достоинство. Это и будет основным фактором повышения уровня доверия к этому институту со стороны украинских граждан.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Юрий Севрук, заместитель начальника управления Генеральной прокуратуры Украины

– На мой взгляд, и действующий закон позволяет институту прокуратуры достаточно эффективно исполнять свои обязанности. Безусловно, он требует усовершенствования, поскольку изменился уголовный процесс, а в дальнейшем изменятся и иные институты, которые отвечают за осуществление уголовного производства. Для того же, чтобы анализировать изменения, сначала надо увидеть закон, который в итоге будет принят парламентом.

По моему мнению, основными новеллами законопроекта №3541 являются создание системы прокурорского самоуправления, изменение порядка назначения прокуроров на местах: кандидаты будут сдавать соответствующий экзамен, по результатам которого будут отбираться лучшие из них, и дальше проходить обучение. Это будет способствовать усилению кадрового потенциала прокуратуры. Отмечу, что и сейчас прокуроры эффективно осуществляют свои полномочия, но новый закон предоставит для этого более широкие возможности.

Действительно, если новый закон о прокуратуре будет принят в предложенном варианте, будут сокращаться прокуратуры, которые сейчас являются специализированными – природоохранные, транспортные. Но дела, которые расследуются ими, продолжат расследоваться.

Сергей Кивалов, председатель Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия, член Венецианской комиссии, представитель Верховной Рады в ПАСЕ

– Законопроект «О прокуратуре» №3541 прошел европейскую экспертизу. Я голосовал за этот законопроект в Венецианской комиссии. Те предложения, которые внес Президент Украины, думаю, будут приняты. Конечно, есть некоторые нюансы и необходимость внесения определенных изменений. К примеру, относительно подготовки работников прокуратуры. Некорректно сравнивать систему органов прокуратуры с адвокатурой, милицией или налоговой администрацией – это абсолютно разные ведомства, которые выполняют разные задачи. Я не согласен с тем, что прокуроры должны проходить стажировку 2–3 года. Мы просто в этом случае не сможем качественно сформировать органы прокуратуры. Есть определенная специфика в работе прокуратуры. Если сравнивать с опытом европейских стран, то, например, во Франции существует институт подготовки судей и прокуроров длительностью в 2 года, последние полгода из которых идет распределение на тех, кто будут работать прокурорами, и тех, кто будут работать судьями. Но впоследствии допускается переквалификация, и судьи могут стать прокурорами, а прокуроры – судьями, поскольку органы прокуратуры Франции относятся к судебной системе. В Украине институт прокуратуры является самостоятельным. Десятки лет мы нарабатывали практику подготовки специалистов для органов прокуратуры, и сейчас полностью отказаться от такого опыта будет, наверное, преждевременным.

Что касается общего надзора, то действительно нужно отказаться от него. Эту позицию разделяют и Генеральная прокуратура Украины, и многие народные депутаты. По общему мнению, следствие должно быть выделено в отдельную систему. На сегодняшний день следствие есть у органов внутренних дел, СБУ, Министерства доходов и сборов. Уверен, что внесенный Главой государства законопроект «О прокуратуре» будет принят в ближайшее время, поскольку его положения отвечают всем европейским стандартам.

Владимир Олийнык, зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Наиболее проблематичным, думаю, будет блок вопросов, связанных с переходными положениями законопроекта. Представьте себе, если бы мы сейчас этот закон приняли, завтра ввели его в действие и отменили общий надзор: люди приходят в прокуратуру, а двери не открываются – им говорят, что теперь следует идти в суд. Существует институт, который мы также внедрили – бесплатная правовая помощь. Однако нужно увеличить ее финансирование, чтобы человек мог воспользоваться ею.

Рано или поздно мы придем к тому, что споры должны решаться в суде, в органах власти, где принимают решения, но не в прокуратуре. Но нужен переходной этап, и мы сейчас продумываем так, чтобы не навредить интересам граждан. И когда я прочитал оппозиционный законопроект, я ужаснулся. Приведу пример. Они предлагают создать окружные прокуратуры – например, создать округ в Черкассах, куда вошли бы территории Драбивского, Чорнобаевского районов, и потом на другую сторону Днепра – Каневского района. Это неправильно, когда человек должен искать прокурора. Очевидно, в таком случае люди не поддержат власть, потому что услуга, которую оказывает прокурор, а это услуга от имени государства, отдаляется от людей. Мы же предлагаем, чтобы решением Генерального прокурора создавались межрайонные прокуратуры там, где небольшие районы можно объединить. Там же, где территории большие, прокуратуры укрупнять нельзя.

Нужно понять, что реформа прокуратуры должна пройти переходной период, поскольку за один день невозможно достичь нового качества. Всегда будут прорехи, которые невозможно быстро заполнить. Сегодня главное – не потерять то, что имеем, хотя оно, возможно, не совсем отвечает европейским стандартам, зато работает. Мы должны не столько сберечь сам институт, сколько добиться того, чтобы граждане Украины, которые продолжают обращаться в прокуратуру, не были лишены права на защиту. Когда европейцы говорят, что прокуроры не должны никого представлять в судах – это хорошо, а кто представит интересы несовершеннолетнего лица? Иногда интересы несовершеннолетних нарушают не только посторонние люди, но и родители. Как быть, когда нужно защищать интересы человека, который является недееспособным или с ограниченной дееспособностью? Много вопросов.

Андрей Кожемякин, председатель Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Я считаю, что реформа прокуратуры должна произойти. И общий надзор необходимо упразднить, так как именно реализация этой функции на сегодняшний день приводит к нарушению тех прав граждан, которые гарантирует нам Конституция. Хотя согласно той же Конституции, эту функцию необходимо было убрать еще 17 лет назад. Реформирование прокуратуры и предлагает изменить данный подход. Новый законопроект содержит соответствующие нормы, хотя не в полном объеме. Плюс есть вывод Венецианской комиссии, и при рассмотрении данного законопроекта, конечно, ее замечания нужно учесть.

Мнение ВК относительно данного законопроекта выразилось в том, что для Украины это значительный шаг вперед, и нужно продолжать этот путь реформирования прокуратуры согласно новой концепции и философии. Все необходимые изменения можно будет наработать и внести необходимые поправки в процессе проведения реформы. На сегодняшний день я не могу утверждать, что согласно законопроекту №3541 Генеральный прокурор будет действительно независимым, но поправки, которые могут изменить это положение, можно будет вносить и в дальнейшем.

Надежда Масалыгина, член Совета судей общих судов

– На мой взгляд, сегодня институт прокуратуры справляется со своими функциями. Участие прокуроров в гражданском процессе при рассмотрении тех или иных споров играет важную роль. Например, когда рассматриваются дела о лишении родительских прав и принимается заочное решение в отсутствие ответчика, роль прокуратуры очень важна и в части состязательности, и в части проведения ряда проверок, истребования доказательств и т. д. На мой взгляд, с принятием нового Закона «О прокуратуре» задачи прокурора в гражданском процессе существенно не изменятся, но они будут более четко поставлены.

Александр Пазюк, член Совета судей общих судов

– Роль прокуратуры в уголовном процессе претерпела изменения с момента вступления в силу действующего Уголовного процессуального кодекса. Роль прокурора значительно расширилась, стала более ответственной, т. к. теперь он с самого начала должен принимать активное участие в судебном процессе – во время сбора доказательств, при доказывании вины, а также при доказывании невиновности. Сегодня для прокуратуры непростое время – время становления, и я думаю, важную роль здесь сыграет новый Закон «О прокуратуре», который, надеюсь, в ближайшее время будет принят Верховной Радой и в тандеме с действующим УПК даст прокурорам возможность полноценно выполнять свои обязанности.

День работника прокуратуры получил в Украине статус официального государственного профессионального праздника в 2000 г. – 2 ноября действующий в тот период Президент Украины Леонид Кучма подписал Указ №1190/2000 «О дне работников прокуратуры», который и предписывал отмечать эту дату ежегодно 1 декабря. В президентском указе, в частности, говорилось, что новый профессиональный праздник в стране вводится, «учитывая выдающуюся роль органов прокуратуры Украины в укреплении законности, защите прав человека и гражданина, а также вклад работников прокуратуры в дело развития Украины как правового государства».

ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Прокуратура Украины начала свою деятельность в 1922 г. с утверждением Положения о прокурорском надзоре УССР. На органы прокуратуры было возложено осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми наркоматами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, другими государственными органами власти и гражданами. Кроме того, прокуратура проводила следствие, поддерживала государственное обвинение в суде, осуществляла надзор за законностью судебных приговоров и решений, координировала борьбу с преступностью. Таким образом, органы прокуратуры осуществляли контроль и проверки в порядке надзора в отношении любых лиц и практически во всех сферах деятельности.

Широкие полномочия прокуратуры по осуществлению контроля в советские времена были обусловлены, прежде всего, тем, что в СССР не было развитой системы контролирующих органов, которые осуществляли бы надзор за деятельностью хозяйствующих субъектов. Да и необходимости в таких контролирующих органах не было – все предприятия, учреждения и организации были государственными и, соответственно, контролировались государством.

Законопроектом, представленным Президентом, предлагается внести изменения в Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы, Кодекс административного судопроизводства, Кодекс об административных правонарушениях и целый ряд законов – в частности, закон Украины «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов», «О Военной службе правопорядка в Вооруженных Силах Украины», «О судоустройстве и статусе судей» и др. Также, согласно положениям законопроекта, должны заработать новые институты, в частности, Государственное бюро расследований. Соответственно, с принятием нового закона процесс реформирования прокуратуры не заканчивается, а только начинается

Зарождение первичных функций прокуратуры относится к временам Древнего Рима. При правлении императора Августа важное значение приобрела деятельность прокураторов (от лат. procurator – управляющий, представитель), которым поручались сбор налогов, управление небольшими провинциями, а также выполнение разнообразных хозяйственных функций. Император Клавдий во времена своего правления расширил права прокураторов, и они получили право выносить судебные решения

Топ-5 новелл законопроекта «О прокуратуре» №3541:

1. Отмена функции прокуратуры по надзору за соблюдением и применением законов (так называемого «общего надзора»).

2. Введение особого порядка назначения прокуроров на должность и освобождения их от должности (кроме Генерального прокурора Украины).

3. Значительное расширение полномочий прокурора для осуществления представительства интересов гражданина или государства в суде.

4. Определение оснований и порядка осуществления дисциплинарного производства в отношении прокуроров.

5. Внедрение системы органов прокурорского самоуправления (всеукраинская конференция работников прокуратуры и Совет прокуроров Украины).