Двойное гражданство: «за» и «против»

ГРАЖДАНИН И ГОСУДАРСТВО

Врез-цитата

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

Закон Украины «О гражданстве» гласит: гражданство Украины – это правовая связь между физическим лицом и Украиной, находящая свое проявление в их взаимных правах и обязанностях. При этом, согласно ст. 4 Конституции Украины, права и обязанности гражданина Украины могут быть взаимны только с Украиной, поскольку Основной закон предусматривает, что гражданство в Украине должно быть единым. В то же время, все больше наших соотечественников умудряются получать гражданство других государств без потери украинского гражданства, не неся при этом никакой ответственности.

Впрочем, говорить об ответственности за сокрытие двойного гражданства на данный момент весьма проблематично, поскольку в самом законе о гражданстве, сразу после отсылки к Конституции, провозглашается следующий принцип: «Если гражданин Украины получил гражданство (подданство) другого государства или государств, в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины». Таким образом, законодатель изначально предположил возможность граждан Украины одновременно пребывать в гражданстве иных государств, и граждане не преминули этим воспользоваться.

На сегодня по неофициальным подсчетам от 5% до 10% граждан Украины имеют паспорта других государств, и эксперты утверждают, что выявить наличие второго гражданства достаточно сложно. Фактически, как разъяснили «Судебно-юридической газете» представители министерств, процедура лишения лица гражданства Украины настолько сложная, что в подавляющем большинстве случаев ее проведение становится возможным только по инициативе самого лица, изъявившего желание отказаться от украинского гражданства. Более того, даже если двойное гражданство будет обнаружено, ответственность за это в законодательстве Украины попросту не предусмотрена, на что неоднократно сетовали правоохранители.

Так, еще в 2011 г. представители отдела гражданства государственного департамента по делам гражданства, эмиграции и регистрации физических лиц Министерства внутренних дел говорили о невозможности уволить чиновника, даже государственного служащего высокого ранга, который имеет двойное гражданство, поскольку это четко не предусмотрено в украинском законодательстве. В 2012 г. министр внутренних дел Украины Виталий Захарченко в одном из своих интервью подошел к проблеме более глобально. Он заявил, что значительное количество украинцев одновременно с украинским имеют гражданство других государств, и это негативно влияет на защиту интересов указанной категории граждан за рубежом, функционирование органов государственной власти Украины и создает угрозу ее национальной безопасности. Такая ситуация, по его словам, обусловлена, в первую очередь, несовершенством законодательства в этой сфере из-за наличия в нем пробелов.

Гражданство и Вето

Очевидно, прислушавшись к мнению правоохранителей, законодатель в том же таки 2012 г. предпринял попытку решить проблему двойного гражданства путем установления ответственности за его наличие. Для этого был разработан законопроект №9728-1 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно гражданства». Законопроектом, в частности, предлагалось:

• за несообщение о вступление в иностранное гражданство (подданство) установить административную ответственность в виде штрафа для граждан – от 10 до 30, а для чиновников – от 50 до 100 необлагаемых минимумов доходов граждан;
• отказывать в принятии на службу в таможенные и правоохранительные органы, прокуратуру, СБУ, армию, налоговую службу, Государственную уголовно-исполнительную службу, Службу внешней разведки, Государственную службу специальной связи и защиты информации лицам, имеющим двойное гражданство, и увольнять лиц из перечисленных служб в случае установления факта получения ими гражданства другого государства во время прохождения службы;
• запретить назначение лиц, имеющих двойное гражданство, на должности главы Антимонопольного комитета Украины, в Счетной палате Украины, управлении государственной охраны и местных государственных администрациях;
• запретить избрание членами Высшего совета юстиции, совета Национального банка Украины, Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания лиц, имеющих двойное гражданство;
• запретить избрание в Верховную Раду АРК, а также депутатом, сельским, поселковым, городским главой лиц, имеющих двойное гражданство;
• запретить назначение на должность судьи лиц, имеющих двойное гражданство, а также увольнять с должности судьи при установлении факта получения лицом гражданства другого государства во время осуществления судебной деятельности.

По замыслу разработчиков законопроекта, он должен был вступить в силу с начала этого года. Однако к этому оказались неготовы не только перечисленные в законопроекте государственные службы и ведомства, но и Президент Украины. В частности, в своих предложениях к законопроекту он отметил, что анализ закона, который поступил на подпись, свидетельствует об отсутствии единого подхода к определению оснований увольнения с тех или иных должностей, службы, работы. Кроме того, Президент посчитал целесообразным предусмотреть в законе более гибкие переходные положения, которые позволили бы указанным гражданам сделать выбор, прекратить иностранное гражданство (подданство) или государственную службу (прекратить работу или уволиться с должностей, о которых говорится в законе). Очевидно, что гибкость политики, предложенной Главой государства, не нашла отклика у разработчиков законопроекта, что вынудило Президента наложить на предложенный документ вето.

О тех, кто против

Против двойного гражданства выступили и разработчики законопроекта №0919 «О внесении изменений в Закон Украины «О гражданстве Украины», предлагающие устранить коллизии, позволяющие двойное гражданство. В пояснительной записке к законопроекту они указывают, что бипатризм позволяет лицам с двойным гражданством в одном государстве действовать вопреки требованиям закона, не останавливаясь перед возможностью привлечения к уголовной ответственности. Это вызвано тем, что в случае пребывания на территории другого государства, гражданином которого это лицо также является, оно избегает ответственности, поскольку любое государство, согласно распространенному подходу в законодательстве, не обязано выдавать другой стороне собственных граждан. Таким образом, подытоживают авторы законопроекта, в условиях низкой правовой культуры бипатризм не только стимулирует безответственность, но и ослабляет регулирующие функции отечественного законодательства.

Данный законопроект предлагает предусмотреть норму, регламентирующую процедуру лишения лица гражданства Украины в случае получения или использования им документов, подтверждающих гражданство другого государства.

Авторы законопроекта №0920 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно ответственности за сокрытие факта пребывания в гражданстве другого государства или вступления в такое гражданство» предполагают привлекать бипатридов к уголовной ответственности в виде ограничения свободы на срок до 5 лет или штрафа в размере 10 тыс. необлагаемых минимумов доходов граждан. Однако здесь следует оговориться, что Главное юридическое управление ВР считает деяние по сокрытию факта двойного гражданства малозначительным, т. е. таким, которое не должно быть включено в УК. Данный законопроект находится на рассмотрении в Комитете ВР.

О тех, кто за

А вот авторы законопроекта №2308 «О внесении изменений в Закон Украины «О гражданстве Украины» выступили в поддержку лиц, желающих обзавестись еще одним паспортом. Аргументируя свою позицию, они указывают на то, что у двойного гражданства есть масса практических преимуществ, особенно для иностранца, который живет и работает за границей (гражданина Украины, работающего в Европе и странах СНГ) и хочет иметь социальную безопасность, стабильную работу, образование, а также чувство принадлежности к стране проживания. В этом случае, пишут нардепы в пояснительной записке, второй паспорт – это инструмент для увеличения шансов получения привлекательной работы и, как следствие, достойного заработка, получения разрешения на работу, особенно если страна рождения имеет строгое законодательство в отношении трудоустройства за рубежом.

Еще одно преимущество владения вторым паспортом, по мнению разработчиков законопроекта – возможности для получения образования. В мире, где хорошее образование является ключом к успеху, доступ к бесплатному среднему и высшему образованию может быть гарантирован гражданством. Например, в Великобритании, Франции и США высшее образование для граждан или бесплатно, или стоит меньше, нежели для иностранцев.

Получив двойное гражданство, продолжают парламентарии, можно свободно путешествовать без необходимости получения виз. Очевидно, народные избранники так увлеклись, что забыли о финансовой ситуации, сложившейся в Украине, в связи с которой больше половины наших соотечественников, по утверждению представителей профильных министерств и ведомств, ни разу не пересекали государственную границу. Кроме того, разработчиками законопроекта не были учтены Гаагская конвенция от 12.04.1930, не признающая двойное гражданство и рекомендующая относиться к бипатридам как к лицам, которые имеют только одно гражданство; Конвенция о сокращении безгражданства, принятая 30.08.1961 в Нью-Йорке; Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о воинской повинности в случаях множественного гражданства, от 6.05.1963, подписанная странами-членами Совета Европы, а также Дополнительный протокол и поправки к ней, принятые Советом Европы 24.11.1977.

К слову, в Верховной Раде уже зарегистрирован проект постановления об отклонении законопроекта №2308, поскольку предлагаемые им изменения противоречат конституционному принципу единого гражданства в Украине.

Рost scriptum

Впрочем, война за гражданство может вообще оказаться беспочвенной, поскольку, как заявил в одном из своих выступлений министр иностранных дел Украины Леонид Кожара: «Закон о гражданстве основан на принципе непризнания двойного гражданства. Украина не запрещает двойное гражданство – она его не признает». «Я считаю, что Украина не должна идти путем поощрения двойного гражданства», – подчеркнул министр и добавил, что в настоящее время закон Украины о гражданстве на 100% соответствует требованиям Совета Европы и мировом законодательству.

Процедура лишения лица гражданства Украины настолько сложная, что в подавляющем большинстве случаев ее проведение становится возможным только по инициативе самого лица, изъявившего желание отказаться от украинского гражданства

В Европейской конвенции о гражданстве, ратифицированной Законом Украины №163-V от 20.09.2006, отмечено, что каждая страна может свободно решать, какие последствия в ее внутригосударственном праве имеет факт вступления ее гражданином в гражданство другого государства или его принадлежности другому гражданству (преамбула). Согласно ст. 15 указанной конвенции, ее положения не ограничивают право каждого государства-участника устанавливать в своем внутригосударственном праве:

a) сохраняют или теряют гражданство его граждане, которые приобретают или имеют гражданство другого государства;

b) связано ли приобретение или сохранение его гражданства с отказом от другого гражданства или его утратой.

Из пояснительной записки к законопроекту №9728-1

Международный опыт

Почем гражданство?

Законодательство Канады позволяет получить гражданство в обмен на инвестиции. Инвесторы должны приобрести бумаги местного Государственного казначейства не менее чем на 800 тыс. канадских долларов, имея при этом собственный капитал в размере не менее 1,6 млн канадских долларов.

В США бизнесмен может претендовать на постоянное место жительства, инвестировав в экономику США $1 млн.

В Греции вид на жительство сроком на 5 лет можно получить при покупке недвижимости на сумму от €250 тыс. Для получения гражданства необходимо прожить в Греции 10–12 лет.

Для оформления вида на жительства с дальнейшим получением паспорта в Латвии необходимо открыть компанию с уставным капиталом не менее €35 тыс. и ежегодно платить в бюджет не менее €28 тыс. налогов. Также можно приобрести недвижимость дороже €114 тыс. или открыть депозит в латвийском банке на сумму €300 тыс.

Претендовать на паспорт Швейцарии можно, платя ежегодный налог от $250 тыс. или создав компанию, в которой будут работать не менее 5 местных сотрудников.

При оформлении гражданства Австрии нужно отказаться от предыдущего, но для тех, кто инвестирует в страну €8 млн, делается исключение.

Заключенная в рамках Совета Европы Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства 1963 г. в ст. 1 прямо предусматривает, что гражданин, который путем свободного волеизъявления приобрел гражданство другого государства, теряет предыдущее гражданство, и ему не разрешается сохранять его. Сторонами Конвенции являются ведущие европейские государства: Великобритания, Италия, Германия, Франция и др. Украина не присоединилась к этому международному договору

Центральным органом исполнительной власти, осуществляющим реализацию государственной политики в сфере миграции (иммиграции и эмиграции), в т. ч. противодействия нелегальной (незаконной) миграции, гражданства, регистрации физических лиц, беженцев и других определенных законодательством категорий мигрантов, является Государственная миграционная служба Украины

Уже несколько лет человечество является свидетелем появления гражданства нового типа – гражданства в рамках двух интеграционных образований: Европейского Союза и Союза государств Беларуси и России.

Из пояснительной записки к законопроекту №2308