Время Верховного

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

14 марта в Верховную Раду был внесен и сразу же принят в целом законопроект №4440 о внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства относительно компетенций Верховного Суда Украины. Отныне решения Высшего административного суда по делам об обжаловании актов, действий или бездеятельности парламента, Президента Украины, Высшего совета юстиции подлежат пересмотру Верховным Судом по правилам, определенным КАСУ, а заявление о пересмотре судебных решений по административным делам может быть подано также по мотивам нарушения норм материального или процессуального права. При этом на такие дела не распространяется процедура допуска дел ВАСУ к производству ВСУ.

Напомним, что процедура допуска дел к пересмотру Верховным Судом высшими спецсудами появилась после судебной реформы 2010 г. Сама по себе эта реформа вызывала немало нареканий, часть которых касалась и урезанных полномочий ВСУ. Теперь же народные депутаты взяли активный курс на возобновление полномочий наивысшего судебного органа. Так, рекомендован к принятию ВР в первом чтении законопроект №2203-1 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обеспечения единства судебной практики». Впрочем, его окончательная версия подлежит доработке – народные депутаты решили при подготовке ко второму чтению учесть и положения других схожих законодательных инициатив. Каким может стать итоговый документ, и какие полномочия обретет ВСУ, анализировала «Судебно-юридическая газета».

Различия в судебной практике присущи любой судебной системе. Такой вывод сделал Европейский суд по правам человека в решении по делу «Тудор против Румынии» от 24.03.2009. Роль же наивысшей судебной инстанции состоит в том, чтобы решать такие противоречия. Как подчеркивается в п. 31 заключения Венецианской Комиссии от 18.10.2010 по Закону «О судоустройстве и статусе судей», идея верховного суда состоит в том, что такой суд предоставляет прецедентное толкование закона и таким образом обеспечивает единообразное толкование закона всеми судами.

Что касается нашего государства, в котором в 2010 г. произошла судебная реформа, сопровождаемая урезанием полномочий наивысшего судебного органа, то практика показывает, что только процессуальным способом – путем принятия Верховным Судом Украины решений, которые содержат правовые выводы, имеющие обязательный характер, обеспечить одинаковое и правильное применение судами законодательства невозможно.

Что принесла реформа?

Если сравнить статистические данные последнего перед судебной реформой 2009 г., когда ВСУ осуществлял полномочия также и суда кассационной инстанции по гражданским и уголовным делам, тогда он рассмотрел более 55 тыс. судебных дел и благодаря своим решениям имел возможность направлять судебную практику в правильное русло. На сегодня же количество судебных решений, принятых ВСУ, составляет лишь 0,01% от количества судебных решений, принятых судами первой инстанции. Т. е. возможность ВСУ влиять на ситуацию с правоприменением в украинских судах существенно уменьшилась. И та же статистика свидетельствует, что если в 2009 г. в ВСУ с заявлениями о пересмотре судебных решений по гражданским делам в связи с неодинаковым применением одних и тех же норм материального или процессуального права обратились примерно 1 тыс. лиц, то в 2012 г. – уже больше 3 тыс.

В других государствах Европы высшие судебные учреждения тоже рассматривают небольшое количество дел. Например, в Австрии или Германии верховные суды рассматривают менее 1% дел, но это все равно в 35–40 раз больше, чем наш ВСУ.

Учитывая это, существует настоятельная необходимость в совершенствовании полномочий Верховного Суда Украины, чтобы они соответствовали его статусу и давали возможность обеспечивать единство судебной практики и доступ граждан к высшей судебной инстанции, гарантировать стабильность правопорядка. В связи с этим в законопроекте №2203-1 авторства народных депутатов Романа Романюка, Руслана Кошулинского и Романа Чернеги предусматривается следующее.

Какие полномочия получит ВСУ?

Во-первых, предлагается предоставить гражданам возможность непосредственно обращаться в Верховный Суд Украины с заявлениями о пересмотре судебных решений. Как отмечают авторы законопроекта, общество неоднозначно воспринимает тот факт, что суд кассационной инстанции, который выносил решение, сам определяет, передавать ли его на проверку в Верховный Суд. Т. е. лицо должно обращаться за защитой своих прав в ВСУ только через соответствующий высший специализированный суд, который допустил неодинаковое правоприменение. Поэтому институт допуска дела к производству ВСУ предлагается ликвидировать.

Во-вторых, вводится механизм обязательности судебных решений Верховного Суда. Сейчас решение ВСУ, принятое по результатам рассмотрения заявления о пересмотре судебного решения по мотивам неодинакового применения судом (судами) кассационной инстанции одних и тех же норм материального права в подобных правоотношениях, является обязательным для всех субъектов властных полномочий, которые применяют в своей деятельности нормативно-правовой акт, содержащий указанные нормы, и для всех судов Украины. Но в процессуальном законодательстве такого основания для обжалования судебных решений, как несоответствие заключению ВСУ, изложенному в его решении, не предусмотрено. Таким образом, обязательность заключений ВСУ в значительной степени носит декларативный характер, поскольку не обеспечена реальными механизмами их соблюдения. В связи с этим предлагается ввести такое основание для пересмотра судебных решений в апелляционном, кассационном порядках, как несоответствие их выводу, изложенному в решении ВСУ. Такое основание обжалования закладывается и по вновь открывшимся обстоятельствам.

На данный момент в процессуальных кодексах предусмотрено право Верховного Суда принять новое судебное решение. Но в связи с отсутствием возможности отменять судебные решения судов первой и апелляционной инстанций возможности принять новое судебное решение ВСУ фактически лишен. Он вынужден формально направлять дело на новое судебное рассмотрение в суд кассационной инстанции, что превращает его в «промежуточное звено» судебной системы и приводит к увеличению сроков рассмотрения дел. Очевидно, учитывая обязательность решений, ВСУ должен иметь право принимать новые судебные решения в случае отсутствия потребности в выяснении фактических обстоятельств дела, оценке или переоценке доказательств по делу. Поэтому предлагается предусмотреть полномочия Верховного Суда отменять судебные решения судов нижестоящих инстанций и оставлять в силе ошибочно отмененные судебные решения.

Действующее законодательство предоставляет право обращаться в Верховный Суд с заявлением о пересмотре судебных решений только лицам, которые принимали участие в деле. А лица, не участвовавшие в деле, если суд решил вопрос об их правах и обязанностях, имеют право подать только апелляционную и кассационную жалобы. В целях унификации объема процессуальных прав сторон и других лиц, участвующих в деле, и лиц, которые не принимали участия в деле, если суд решил вопрос об их правах и обязанностях, предлагается предоставить им право подавать заявления о пересмотре судебных решений.

Кроме того, предлагается восстановить полномочия ВСУ по предоставлению судам разъяснений рекомендательного характера по применению норм законодательства Украины. В п. 71 заключения №11 (2008) по качеству судебных решений Консультативного совета европейских судей Комитета министров Совета Европы говорится, что высшие судебные органы могут способствовать улучшению качества судебных решений, разрабатывая рекомендации для нижестоящих судов. Ранее разъяснение положений законодательства предоставлялись Верховным Судом в письмах и постановлениях пленума, что повышало эффективность правосудия.

Правда, такой институт, как разъяснения законодательства в постановлениях пленума, в Европе воспринимается неоднозначно. Отрицает такую практику, например, Франция, но ее Гражданский кодекс (Кодекс Наполеона) принят в 1804 г. Австрийское Гражданское уложение принято в 1811 г., а немецкое – в 1896-м. Очевидно, что за 100–200 лет судебная практика в этих государствах уже достаточно устоявшаяся, и давать какие-то разъяснения нет смысла. В Украине же Гражданский кодекс начал действовать с 2004 г., и с тех пор в него почти сотню раз вносились изменения. И до сих пор законодательная техника требует усовершенствования, существуют положения, которые можно толковать двояко. Поэтому, по мнению авторов законопроекта, было бы оправданно и уместно предоставить ВСУ возможность давать разъяснения относительно правоприменения.

Судебную практику – в единое русло

Еще одним немаловажным моментом законопроекта является расширение процессуальных полномочий Верховного Суда путем предоставления ему полномочий по пересмотру дел на основании неодинакового применения судами (судом) кассационной инстанции одной и той же нормы не только материального, но и процессуального права. Прежде всего, это касается решения вопроса о разграничении юрисдикции судов, в частности, тех случаев, когда суды разных юрисдикций рассматривают аналогичные дела, принимая иногда противоположные решения.

Напомним о решении Европейского суда по правам человека по делу «Мосендз против Украины», которое получило статус окончательного в апреле 2013 г. Суть дела состоит в следующем: мать погибшего во время прохождения военной службы военнослужащего обратилась с иском к государству Украина о возмещении вреда. Предъявила иск в рамках гражданского судопроизводства. Суд первой инстанции отказал в открытии производства по делу, сославшись на то, что это дело не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Тогда мать обратилась с иском в порядке административного судопроизводства. Административный суд первой инстанции рассмотрел спор по существу и частично удовлетворил иск, но апелляционный суд отменил решение и закрыл производство по делу, сделав заключение, что такое дело не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства. С таким выводом согласился и кассационный суд. В связи с этим гражданка Мосендз обратилась с жалобой в ЕСПЧ, который указал, что Украина нарушила взятые на себя обязательства и не обеспечила реализацию конвенционного права человека на рассмотрение его дела судом. Это уже не первое решение, в котором констатируются такие факты. Спор по существу ЕСПЧ не решил – он лишь подчеркнул наличие проблемы и необходимость ее устранения.

Отметим, что сегодня ВСУ имеет полномочия пересматривать судебные решения в связи с неодинаковым применением одной и той же нормы права, когда суды уже допустили такие случаи. Но не целесообразнее ли было бы не допускать таких случаев, предотвращать их, заранее направляя практику в правильное русло?

Если обратиться к опыту Франции, то в этом государстве существует такой порядок, как предъявление преюдициального запроса. Если суд при рассмотрении дела столкнулся с проблемой неоднозначного толкования закона, чтобы не допустить неправильного его применения, он останавливает рассмотрение дела и направляет соответствующий запрос в высшую судебную инстанцию страны с просьбой истолковать ту или иную норму. Высший судебный орган дает свое заключение, и оно является ориентиром для всех судов при применении этой нормы права в аналогичных делах. Возможно, такой опыт стоит учесть и Украине, поскольку у нас часто возникает огромное количество однотипных дел, и, очевидно, нерационально, чтобы тысячи соответствующих решений пересматривались в апелляционном и кассационном порядке, а затем ВСУ указывал на ошибочность судебной практики по каждому делу отдельно.

Каким будет итоговый документ?

Законопроект №2203-1 был рекомендован к принятию парламентом за основу с сокращенными сроками подготовки. Как наиболее взвешенный и процессуально согласованный оценил данный документ и председатель Верховного Суда Украины Ярослав Романюк. Отметим, что на заседании Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия 12 марта, помимо данного законопроекта, обсуждались также альтернативный проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по обеспечению единства судебной практики №2203 авторства н/д Ю. Одарченко и А. Черноволенко, проекты законов о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно полномочий Верховного Суда Украины №3356 (н/д В. Пилипенко, С. Кивалов и В. Писаренко), №3356-1 (н/д О. Махницький), проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно полномочий Верховного Суда Украины как наивысшего судебного органа в системе судов общей юрисдикции №3356-2 (н/д А. Яценюк, В. Кличко, Н. Агафонова, П. Петренко). Члены Комитета пришли к выводу, что целесообразно учесть отдельные положения данных инициатив при подготовке законопроекта №2203-1 к принятию в целом.

Отметим, что каждый из этих проектов имеет различия в формулировке изменений, однако все 5 направлены на то, чтобы Верховный Суд Украины мог полноценно выполнять свое главное предназначение – обеспечивать единство судебной практики во всех судах.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Олег Махницкий,и.о. Генерального прокурора Украины

– Возвращение полномочий Верховному Суду Украины – это необходимость. Конституция предусматривает, что ВСУ является наивысшим органом судебной власти в Украине.До 2010 г., когда была проведена судебная реформа, существовал порядок, обеспечивающий единство судебной практики. Затем этот порядок был изменен, что привело к подрыву авторитета судебной власти и отсутствию такого важного элемента гражданского общества, как полноценный доступ к правосудию. Необходимо исправлять ситуацию, чтобы судебная практика была единой. На сегодня Верховный Суд пользуется наибольшим доверием среди других судебных инстанций и вполне может взять на себя обязанности по восстановлению доверия к судебной власти.

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Судебной реформой 2010 г. Верховный Суд Украины неконституционным способом фактически был лишен своих полномочий. На мой взгляд, это была месть за то, что ВСУ в свое время принял правосудное, законное решение, которым признал фальсификации на выборах 2004 г. Я считаю, что восстановление полномочий Верховного Суда – очень важный шаг, поскольку мы видели, что за последние 3 года судебная система шагнула назад в вопросе качества судебных решений, что некоторые суды под давлением выносили решения, которые не отвечали не то что формальным требованиям закона, но даже его духу и букве.

Роман Чернега, член Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Расширение полномочий Верховного Суда Украины – это тот вопрос, о котором мы говорим уже несколько лет. В прошлом году Комитет ВР по вопросам верховенства права и правосудия провел специальное выездное слушание, посвященное роли и полномочиям ВСУ в судебной системе. За весь период независимости Украины до 2010 г., когда были внесены изменения в систему судоустройства, Верховный Суд давал много рекомендаций, которые были прецедентными в судебном процессе. После 2010 г. таких полномочий ВСУ был лишен, что привело к большому количеству разногласий, когда по одной категории дел принимались совершенно разные решения. Поэтому с целью сломать эту систему мы инициировали данный законопроект.

Василий Онопенко, судья Верховного Суда, председатель Совета судей Украины

– Безусловно, в первую очередь необходимо восстановить статус Верховного Суда Украины, потому что обеспечение единства судебной практики, единообразного применения законодательства – это присущие ВСУ функции. Да, в Европейском суде по правам человека люди находят правду и справедливость, но на это уходят годы. Верховный Суд же может делать это оперативно. Сегодня нет нареканий на ВСУ, а наоборот, большое доверие к нему, поскольку Верховный Суд Украины сохранил лицо несмотря на ситуации, которые имели место в прошлом.

Михаил Цуркан, и. о. председателя Высшего административного суда Украины

– С правовой точки зрения и исходя из действующей Конституции, на мой взгляд, на данный момент нет необходимости в изменении полномочий Верховного Суда Украины. Я бы прислушался к мнению тех народных депутатов, которые предлагают для начала определиться с направлениями реформирования судебной системы, с конструкцией этой системы, а затем уже с полномочиями отдельных ее инстанций. Предложенные изменения в целом могут иметь место, но я хотел бы обратить внимание на один момент. Предлагается, чтобы вопрос о допуске дела к пересмотру решал ВСУ. Но полномочия по пересмотра дел по основаниям неодинакового применения норм процессуального права – это возможность для неограниченной отмены любых, даже правильных решений. Против таких рисков выступают как ЕСПЧ, так и другие европейские институции. Мы должны выстроить такую систему, при которой пересмотр дел как в высших спецсудах, так и в ВСУ будет экстраординарным, т. е. происходить в исключительных случаях. Законное решение должно приниматься в суде первой инстанции.

Андрей Волков, судья Киевского окружного админсуда, член Совета судей административных судов

– Мне кажется, вопросы расширения полномочий Верховного Суда Украины должны рассматриваться в несколько ином аспекте. Речь должна идти не о расширении полномочий ВСУ, а о построении судебной системы, поскольку сами по себе судебные инстанции должны обеспечивать потребности судебного процесса. Исходя из этого, кассационная инстанция должна рассматривать только те вопросы, которые имеют принципиальное значение для правовой системы. Еще во время судебной реформы 1864 г. бытовало мнение, что любое судебное дело должно рассматриваться не более двух раз. На мой взгляд, этого вполне достаточно для обеспечения права лица на справедливый и непредвзятый суд. Поэтому, повторюсь, кассационная инстанция должна быть единственной, рассматривать любое дело, имеющее принципиальное значение для правовой системы, и исходя из этого принимать образцовые решения. Как выстроить такую систему, учитывая, что в Украине существуют высшие специализированные суды и ВСУ в составе судебных палат, это вопрос больше политический. Как мне кажется, на данном этапе Верховному Суду следует вернуть некоторые полномочия, связанные с правом пересмотра дел, поскольку есть случаи, когда высшие спецсуды допускают неодинаковое применение норм права, из-за чего, собственно, и возникает необходимость в еще одном суде, который обеспечивал бы единство судебной практики в судах кассационной инстанции.

Павел Барнацкий, главный консультант Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Без сомнения, вернуть полномочия Верховному Суду Украины нужно. Ситуация, когда в споре по одной и той же категории дел разными судами принимаются противоположные решения, недопустима. К примеру, есть решение административного суда по тому или иному вопросу. А хозсуд также рассмотрел такое дело и принял абсолютно другое решение. До принятия в 2010 г. Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» существовала судебная практика, которую обобщал ВСУ, и постановлением он определял, как использовать тот или иной закон, чтобы не было разных толкований. После внедрения судебной реформы Верховный Суд лишился таких полномочий. Поэтому я убежден, что необходимо немедленно реформировать судебную систему, а в Конституции закрепить, что высшее звено в судебной системе – это Верховный Суд Украины. Кроме того, необходимо определиться с тем, каким образом и на каких основаниях могут быть пересмотрены ВСУ решения КСУ, которые на сегодняшний день являются окончательными.

Законопроектом №2203-1 предлагается предоставить ВСУ следующие полномочия:

1) пересмотр дел на основании неодинакового применения судами (судом) кассационной инстанции одних и тех же норм не только материального, но и процессуального права;

2) ведение и анализ судебной статистики, обобщение судебной практики, изучение практики применения норм законодательства в судах нижестоящего уровня;

3) предоставление судам разъяснений рекомендательного характера по применению норм законодательства;

4) предоставление заключений по проектам законодательных актов, касающихся судоустройства, судопроизводства, статуса судей, исполнения судебных решений и т. д.;

5) внедрение механизма обжалования судебных решений в случае их несоответствия выводу, изложенному в постановлении (определении) Верховного Суда, а также пересмотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам на основании его несоответствия выводу, изложенному в решении ВСУ, принятом после вступления в законную силу соответствующего судебного решения;

6) предоставление лицам, которые не принимали участия в деле, если суд решил вопрос об их правах и обязанностях, права обращения в ВСУ о пересмотре судебных решений;

7) расширение полномочий ВСУ при удовлетворении заявления о пересмотре судебного решения;

8) предоставление гражданам права непосредственно обращаться в ВСУ с заявлением о пересмотре судебного решения.