10

Мария Дунай,
специально для «Судебно-юридической газеты»

В 2010 г. был принят Закон «О судоустройстве и статусе судей», который кардинально реформировал судебную власть. Тем не менее, обсуждение необходимости новых реформ, касающихся судебной ветви власти, продолжается. Актуальность изменений особенно прослеживается в свете практики Европейского суда по правам человека относительно Украины, а также изложенных в совместном заключении Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и правовым вопросам замечаний относительно указанного закона.

Сейчас обсуждается проект Закона «О внесении изменений в Закон «О судоустройстве и статусе судей» и другие законодательные акты относительно усовершенствования принципов организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами». Хотя он пока не зарегистрирован в Верховной Раде, а только разослан судам для предоставления замечаний, мы будем далее именовать его законопроектом. Стоит разобраться, какие именно новеллы сулит он судебным органам, и насколько они действительно будут способствовать усовершенствованию судебной системы, улучшению доступности правосудия и укреплению независимости судей.

Отметим, что одна из главных новелл законопроекта заключается в лишении Президента и ВР полномочий переводить судьей. Еще одно изменение, связанное с карьерным аспектом судьей – введение конкурсных основ для назначения судей на все должности в судах общей юрисдикции, в т. ч. в судах высшего уровня. Кроме того, высшие учебные заведения не будут участвовать в проведении специальной подготовки судьей – «монополия» на проведение такой подготовки будет предоставлена Национальной школе судей.

Реформа дисциплинарной ответственности судьей

Основные изменения, касающиеся вопросов дисциплинарной ответственности представителей Фемиды, заключаются в следующем:

• создание комиссии по предварительному изучению жалоб (заявлений) о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности (ее создает Совет судей Украины) для проверки сведений, изложенных в жалобе (заявлении) и решения вопроса об открытии дисциплинарного дела;
• создание дисциплинарной комиссии судей, которую будет формировать Совет судей Украины для рассмотрения и разрешения определенного им количества дисциплинарных дел. В состав комиссии будут включены судьи или судьи в отставке (3 члена) и представители общественности (2 члена);
• определение четкого перечня оснований для дисциплинарной ответственности судей: нарушение права человека на доступ к правосудию, права на мотивированное судебное решение, промедление с изготовлением судебного решения, препятствование гласности и открытости судебного процесса и т. д.;
• установление широкого спектра дисциплинарных взысканий: замечание; выговор; строгий выговор с лишением права на получение доплат к должностному окладу судьи в течение 1 или 3 месяцев; временное (от 1 до 3 месяцев) отстранение от правосудия с лишением права на получение доплат к должностному окладу судьи и обязательным направлением судьи в Национальную школу судей для прохождения курса повышения квалификации, определенного дисциплинарным органом; заключение о нарушении судьей присяги, которое делает невозможным дальнейшее пребывание лица на должности профессионального судьи; прекращение пребывания судьи в отставке (если дисциплинарное дело решено после увольнения судьи с должности);
• установление четких сроков давности для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности.

Также законопроект предлагает отказаться от Высшей квалификационной комиссии судей. После начала деятельности квалификационной и дисциплинарной комиссий судей ВККС передаст имеющиеся у нее материалы в Совет судей Украины. Для выполнения своих функций ССУ получит постоянно действующий аппарат, который будет сформирован путем реорганизации секретариата ВККС.

Упрощение судебной системы?

Как можно понять из пояснительной записки к законопроекту, с целью упрощения судебной системы в будущем предлагается реорганизовать местные хозяйственные суды в окружные суды по рассмотрению гражданских и уголовных дел. Предполагается, что кроме гражданских и хозяйственных дел, указанные суды будут рассматривать отдельные категории уголовных производств. Тем не менее, остается непонятным, как создание одних судов вместо других упростит судебную систему и сделает более понятной подсудность. Кроме того, непонятно, зачем увеличивать нагрузку на и так перегруженные местные общие суды.

Кстати, насчет подсудности: предлагается перевести обязанность определения подсудности и юрисдикции с истцов на суды. Т. е. у суда не будет возможности вернуть заявление по причинам его неподсудности или непринадлежности к юрисдикции суда – он должен будет самостоятельно передать его по назначению.

Апелляционное обжалование будет происходить через апелляционные суды в областях. А хозяйственную кассационную инстанцию предлагается объединить с Высшим спецсудом Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел.

Вдобавок в законопроекте предусмотрен ряд изменений, направленных на укрепления позиций Верховного Суда Украины, которые были весьма ограничены Законом «О судоустройстве и статусе судей»:

• ВСУ самостоятельно будет решать вопросы о допуске дел к рассмотрению;
• он сможет рассматривать дела на предмет неодинакового применения норм как материального, так и процессуального права;
• основанием для пересмотра дел ВСУ также станут решения комитетов, созданных при ООН (компетенцию рассматривать индивидуальные заявления которых признала Украина), а не только решения Европейского суда по правам человека относительно Украины;
• до решения дела по сути ВСУ получит возможность определять юрисдикцию для проблемных с этой точки зрения дел.

«Гипероткрытость» судебного процесса и новый подход к процедуре отвода

Ст. 12 законопроекта дает право лицу, которое присутствует в открытом судебном заседании, вести фотосъемку, видеозапись и трансляцию судебного заседания без разрешения суда – суд может ограничить использование каких-либо технических средств лишь в исключительных случаях.

Заявление об отводе в случае вступления в силу законопроекта будет рассматривать не тот же судья, которому заявлен отвод, а другой судья этого суда, определенный автоматизированной системой документооборота суда. В случае заявления повторного отвода и если усматриваются признаки злоупотребления правом на отвод с целью затягивания производства суд будет вправе оставить такое заявление без рассмотрения.

Отметим, что принятие законопроекта потребует последующих кардинальных законодательных изменений. Фактически он предлагает в будущем отказаться от Хозяйственного кодекса и Хозяйственного процессуального кодекса Украины, а нормы, направленные на регулирование хозяйственных правоотношений, имплементировать в гражданское законодательство.

Кроме того, законопроект предусматривает ряд новых мер, направленных на обеспечение добропорядочности судей – таких как проведение проверок добродетели и мониторинга образа жизни судей. В связи с этим планируется принятие законов антикоррупционного направления – например, о порядке проведения проверки добропорядочности и о мониторинге образа жизни должностных лиц.

***

Указанный законопроект еще обсуждается. Из этого вытекает, что многие его нормы будут изменены, исключены или усовершенствованы. Тем не менее, учитывая, что независимая и эффективная судебная система – одна из тех институций, на которой основывается демократическое государство, реформа должна быть системной и подробно продуманной. Приведение системы правосудия в соответствие с потребностями общества и европейскими стандартами, улучшение качества судопроизводства и доступности правосудия, укрепление независимости судей в соответствии с нормами Конституции являются высокими целями судебной реформы, но полумеры и эксперименты в этой области недопустимы.

КОММЕНТАРИЙ ЭКСКЛЮЗИВ

Наталья Морщагина, председатель Одесского апелляционного хозяйственного суда

О проекте Закона «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и другие законодательные акты относительно усовершенствования принципов организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами»

– Законопроект, исходя из пояснительной записки к нему, разработан с целью улучшения доступности правосудия, укрепления независимости судей, приведения системы правосудия в соответствие с потребностями общества и требованиями европейских стандартов. Однако фактически он направлен на ликвидацию системы хозяйственных судов Украины путем ее присоединения к общим судам (по рассмотрению гражданских, уголовных, административных и дел об административных правонарушениях). Несмотря на то, что этот проект еще даже не подан в Верховную Раду Украины, он уже вызвал шквал возражений. И не только среди судей, но и среди субъектов хозяйствования, которые являются непосредственными участниками соответствующих споров.

Судебная практика Европейского суда по правам человека показывает, что основной проблемой судебного производства в Украине, которая приводит к значительному количеству однотипных обращений, является продолжительность производства по гражданским и уголовным делам. При этом ни одно решение ЕСПЧ, вынесенное по результатам пересмотра дел, решенных хозяйственными судами Украины, не касается нарушения принципа разумности сроков рассмотрения.

Характерным признаком хозяйственного судопроизводства является решение хозяйственных споров в максимально сжатые сроки. Так, продолжительность рассмотрения дела в суде, начиная от первой инстанции и заканчивая пересмотром решения в кассационном порядке, составляет ориентировочно 7 месяцев, тогда как в судах других юрисдикций этот процесс в большинстве случаев длится до 2–3 лет. Необходимо также акцентировать внимание, что хозяйственный процесс носит документарный характер, что позволяет решать дела на основании имеющихся в материалах дела письменных документов (ст. 75 ХПК).

В течение всего времени своего существования система хозяйственных (арбитражных) судов в Украине направляла свою деятельность на защиту интересов субъектов экономических отношений независимо от форм собственности и подчинения, способствовала укреплению хозяйственной дисциплины. Арбитражные суды последовательно выступали гарантом защиты прав предприятий, учреждений и организаций при осуществлении ими хозяйственной деятельности. Учитывая более чем 200-летнюю историю хозяйственных (арбитражных, торговых) судов, становятся абсолютно непонятными фактические юридические и социальные предпосылки для подобной реорганизации. Сходство компетенции относительно рассмотрения частноправовых споров, подобие гражданского и хозяйственного судопроизводства не являются и не могут быть основанием для ликвидации эффективной системы, оправдавшей себя временем.

Тезис о том, что хозяйственное и гражданское судопроизводство не имеют принципиальных отличий, является ошибочным, поскольку хозяйственный процесс имеет существенные особенности. Во-первых, он не является формализованным, что позволяет решать хозяйственные споры в кратчайшие сроки. Рассмотрение хозяйственных споров в порядке, предусмотренном ГПК, объективно существенно увеличит сроки их разрешения. Формализация процесса в ЦПК обуславливается тем, что рассмотрение дел в суде с участием граждан имеет целью не только решение спора, но и осуществление процесса судопроизводства таким способом, чтобы гражданин имел возможность высказаться по поводу существующей проблемы. В хозяйственном процессе, где представительство интересов участников процесса, как правило, осуществляют профессиональные юристы, необходимости вводить четкую регламентацию процесса нет. Во-вторых, доказывание в хозяйственном процессе основывается на документальном подтверждении обстоятельств дела, что является элементом документальной дисциплины в хозяйственных отношениях.

При этом возможность разрешения хозяйственных споров в кратчайшие сроки является для хозяйствующих субъектов крайне принципиальной и немаловажной, ведь это способствует стабильности ведения предпринимательской деятельности.

Как следует из пояснительной записки, при подготовке проекта было учтено заключение Венецианской комиссии относительно Закона «О судоустройстве и статусе судей» CDL-AD(2010)026. Но в указанном заключении, как и в последующих, рекомендации по реорганизации структуры специализированных судов отсутствуют. Поэтому приведенные в пояснительной записке обоснования нельзя считать достаточными, ведь фактически они имеют лишь декларативный характер и не совпадают с целью судебной реформы.

Следует также обратить внимание, что проведение судебной реформы невозможно без внесения изменений в Конституцию. В соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии, основные изменения в Конституцию должны заключаться в следующем:

• изменить состав и порядок формирования Высшего совета юстиции, а также его полномочия;
• установить, что создание и ликвидация судов осуществляются законами, а не указами Президента Украины;
• расширить полномочия Верховного Суда Украины;
• отменить 5-летний срок назначения на должность судьи впервые;
• увеличить минимальный и предельный возрастной ценз для судей.

Из анализа законопроекта следует, что большинство норм действующего Закона «О судоустройстве и статусе судей» нашли свое отражение в нем без изменений. Это подтверждает, что действующая редакция закона соответствует современному состоянию правоотношений, связанных с функционированием судебной системы, и не требует кардинальных изменений. Предложенные же новации по реорганизации структуры судов путем ликвидации хозсудов не только не соответствуют Конституции Украины и европейским стандартам в области судопроизводства, но и вызовут масштабные кризисные последствия для экономики и инвестиционного климата в стране.

Кроме того, при принятии решений об изменении структуры судебной системы подобного рода законопроекты не должны появляться «из-под полы». Их разработке должны предшествовать проведение статистических и экономических исследований, изучение международного опыта и исторических предпосылок, организация широких общественных обсуждений с привлечением судейского корпуса, юридической общественности, международных экспертов и что, самое важное – непосредственных участников судебных процессов.

КОЛОНКА ШЕФ-РЕДАКТОРА

Святослав Пограничный, глава Первой правовой медиагруппы

– Не так давно, по некоторым данным, из-под пера Минюста вышел любопытный законопроект, пока не зарегистрированный в ВР, которым предлагается внести изменения в Закон «О судоустройстве и статусе судей» и иные законодательные акты относительно усовершенствования принципов организации и функционирования судебной власти в соответствии с европейскими стандартами. Под европейскими стандартами авторы законопроекта, очевидно, понимают следующее.

Для упрощения судебной системы и усиления ее институциональной способности предполагается объединить суды гражданской и хозяйственной юрисдикции. Отказ от отдельных хозсудов, сказано в пояснительной записке, обусловлен тем, что они рассматривают те же частноправовые споры, что и суды гражданской юрисдикции, выделенные лишь по субъектному признаку. Эта сентенция уже успела вызвать заметное возмущение среди «хозяйственников», которые справедливо уверены в том, что споры, рассматриваемые ими, являются достаточно специфическими и требуют иного подхода, нежели споры в юрисдикции гражданской. Не следует забывать, что позиция лоббистов идеи ликвидации хозсудов, обусловленная их стремлением упростить правосудие для рядовых граждан, не оправдывает себя, поскольку эти самые рядовые граждане в хозсуды, как правило, не обращаются. Хозюрисдикция преимущественно остается вотчиной субъектов хозяйствования, которые в случае необходимости прибегают к услугам профессиональных юристов, что как раз и соответствует европейским стандартам правовой культуры населения.

Настроены в Минюсте реформировать и систему дисциплинарной ответственности. Например, для решения вопроса об открытии дисциплинарного производства предлагается внедрить отделенные от дисциплинарных органов комиссии по предварительному изучению жалоб на судей. Иными словами, предлагается создать энное количество дополнительных органов, которые будут дублировать функции Высшей квалификационной комиссии судей и Высшего совета юстиции (которые и без того дублируют функции друг друга). Правда, в этом же законопроекте ВККС предполагается устранить. И все это может произойти одновременно с переаттестацией всех судей в случае принятия законопроекта №4322а.

Подобное рвение субъектов законодательных инициатив может быть чревато не только для судебной системы, но и для государства в целом. И дело даже не в том, что в массиве уже внедренных и только предложенных изменений может запутаться даже сам законодатель. Дело в том, что без надлежащего финансирования ни одна из новелл не будет действенной. На что рассчитывают разработчики законопроекта, говоря, что меры, предусмотренные им, не только не потребуют дополнительных затрат из бюджета (как это говорится почти во всех законодательных инициативах), но и сократят бюджетные расходы?

Безусловно, изменять судебную систему, особенно учитывая последние события, просто необходимо. Однако эти изменения должны быть системными и хорошо продуманными. Законодателю следует уяснить, какую судебную систему он желает видеть в государстве, и только тогда, в соответствии с этими представлениями, инициировать продуманные реформы.

Судебный сбор

Законопроект предлагает уменьшить ставки судебного сбора по административным делам. Сейчас за подачу административного иска имущественного характера подлежит оплате судебный сбор в размере 2% размера имущественных требований, но не менее 1,5 и не более 4 размеров МЗП. Его планируется уменьшить до 1% размера имущественных требований, но не менее 0,06 и не более 3 размеров МЗП

Админдолжностей в судах станет меньше?

Фактически законопроект предлагает сэкономить на заместителях председателей суда: в больших судах (по количеству судей) уменьшить их количество, а в небольших и вовсе отказаться от этой должности. Учитывая, что существуют суды, где всего 4 судьи, в числе которых председатель суда и его заместитель, указанное изменение можно признать логичным

Реформа судейского самоуправления:

• предусмотрено отказаться от конференций и советов судей, образующихся по принципу специализации. Т. е. будут функционировать только такие органы судейского самоуправления, как собрание судей в каждом суде, съезд судей Украины и Совет судей Украины. При формировании съезда и Совета судей Украины будет учитываться принцип пропорционального представительства судей;
• Совет судей Украины получит компетенции в сфере формирования бюджета судов, отбора, карьеры и ответственности судьей. Он будет формировать квалификационную и дисциплинарную комиссии судей с привлечением судьей и представителей юридической общественности;
• предложена модель Высшего совета юстиции, которая соответствует европейским стандартам и требованиям Конституции. Предполагается, что большинство в ВСЮ составят судьи, назначенные при участии съезда судей Украины.