Реформа со многими неизвестными

Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

22 октября Кабинет министров утвердил Стратегию развития органов внутренних дел и Концепцию первоочередных мероприятий реформирования системы МВД. С этой даты начался отсчет наиболее амбициозной и масштабной реформы в истории самого многочисленного правоохранительного органа страны.
Напомним, что целями реформы МВД являются демилитаризация, масштабное сокращение и ликвидация целых подразделений, обновление личного состава, децентрализация, повышение контроля гражданского общества над работой ведомства, возращение доверия населения. Будет изменено и название – милиция будет переименована в Национальную полицию. Проведена реформа будет в 2014–2018 гг., но основные преобразования должны завершиться к 2016 г. «Судебно-юридическая газета» в общих чертах уже описывала предстоящие нововведения, однако на прошлой неделе, наконец, стали известны детали будущей реформы.

Реформирование как самоцель

Попытки в той или иной мере реформировать МВД предпринимались практически каждым новым министром. Суть большинства таких реформ сводилась к многочисленным сокращениям, реорганизациям и переименованиям, но они не затрагивали коренных проблем министерства.
Еще большее количество проектов было разработано, но так и не реализовано. Например, идея создания Национальной полиции вовсе не нова. Общая концепция такой полиции, которая включает в себя подразделения криминальной полиции, полиции общественной безопасности, судебную, транспортную и пр. службы, была разработана еще в бытность главой МВД Виталия Захарченко в конце 2012 – начале 2013 г. Тогда же был создан проект муниципальной милиции (полиции), первые подраз­деления которой предполагалось создать в Киеве. Впрочем, дальше разговоров тогда дело не пошло.
Авторы же нынешней реформы решили подойти к делу более радикально, во многом заимствовав практику Европейского Союза.

Как было

Разработчики реформы характеризуют МВД в нынешнем состоянии как структуру, пораженную «системными недостатками», с раздутым штатом, дублированием функций других ведомств, перегруженную функциями, не присущими аналогичным правоохранительным органам стран Евросоюза. Большой проблемой ведомства являются применение немотивированного насилия, незаконные задержания, фальсификация улик. Кроме того, милиция показала свою полную неэффективность во время кризисных ситуаций в Крыму и в Донбассе, а также полностью дискредитировала себя во время революционных событий осенью 2013 – зимой 2014 г.
Как следует из Концепции первоочередных мероприятий реформирования системы МВД, только в 2013 г. МВД получило около 195 тыс. обращений граждан относительно неправомерных действий сотрудников милиции. Получается, что в среднем на каждого аттестованного сотрудника милиции пришлось по одной жалобе. В 2013 г. прокуратура провела расследование 11 176 уголовных производств в отношении сотрудников милиции, из них 3031 – по фактам жестокого обращения с людьми.
Еще одна проблема МВД – хроническое недофинансирование, которое в среднем осуществлялось в последние годы только на 40% от необходимого. Постоянные поборы, неэффективное оказание административных услуг, бюрократия лишь раздражали людей, сталкивавшихся с МВД, а коррупция в этом ведомстве стала настолько системной, что милиционеры были вынуждены давать взятки собственным руководителям за получение отпуска. По данным Института социологии Национальной академии наук, в 2014 г. уровень доверия к милиции составил лишь 0,8% от числа опрошенных граждан.
Как отмечают авторы проекта реформы, по состоянию на 2013 г. в МВД, включая внутренние войска, курсантов ведомственных учебных заведений и гражданских служащих, работали 261 тыс. сотрудников, что дает 567 милиционеров на 100 тыс. населения. Как следует из Концепции, эта цифра в 1,5 раза больше среднеевропейского показателя, составляющего 300 полицейских на 100 тыс. населения. При этом специальные рекомендации ООН предусматривают, что оптимальное соотношение выглядит как 222 полицейских на 100 тыс. населения. В отечественных реалиях получается, что каждый 83-й работающий гражданин Украины получает зарплату от МВД.

Как будет

Согласно программным положениям реформы, теперь должности министра и большинства его заместителей будут относиться к категории политических, т. е. министр будет делегироваться политической силой, доминирующей в парламенте. На должность главы МВД будет назначаться исключительно гражданский представитель, а срок его пребывания на этой должности зависит от политической обстановки в стране и положения той или иной политической силы.
А чтобы с уходом министра работа министерства не развалилась, авторы реформы предусмотрели должность председателя Службы национальной полиции (СНП), который будет назначаться на 4 года с правом продления полномочий. Именно он фактически и будет отвечать за повседневную деятельность министерства. Эту должность будет занимать профессионал, проработавший в милиции (полиции) не менее 20 лет, обладающий необходимым уровнем образования и опытом управления. Если министр уходит с занимаемой должности, руководитель СНП сохраняет свой пост.
По сути, роль главы МВД будет сведена к функциям куратора и координатора работы ведомства. Право на непосредственное управление той или иной службой министр будет иметь только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. «Рабочие отношения и субординация между министром МВД и руководителями служб имеют такой же уровень демократичности, как и в отношениях Премьер-министра с министрами в Кабинете министров», – говорится в Концепции.
В целом же ведомство, согласно замыслам реформаторов, будет состоять из криминальной и административной полиции, которая будет заниматься охраной общественного порядка.

Без погон и политики

Важнейшее внимание при проведении реформы будет уделено деполитизации и демилитаризации МВД. В первом случае будет создан механизм контроля, согласно которому в случае, если некое должностное лицо МВД попадает под подозрение в действиях, проводимых в интересах какого-то политика или партии, оно немедленно отстраняется от должности, и в его отношении начинается служебное расследование. В свою очередь, процедура демилитаризации предусматривает, что все службы МВД станут гражданскими, система армейских званий, как и жесткая армейская дисциплина, будут упразднены. По мнению разработчиков реформы, это должно стимулировать у будущих полицейских самостоятельность, ответственность и инициативность.

Кадры решат все

Самое пристальное внимание предполагается уделить кадровой политике. Теперь отбор на вакансии в МВД будет осуществляться по конкурсу. Претенденты на ту или иную должность будут проходить тестирование, после чего на основании рейтинга полученных результатов лучшие будут приняты в ряды полиции. А чтобы сотрудники не расслаблялись, время от времени будет проводиться переаттестация кадров, причем с периодической сменой критериев. При этом будут учитываться отзывы населения о работе того или иного подразделения или сотрудника. К самому процессу переаттестации предлагается привлекать представителей общественности. Методики обучения сотрудников полиции будут значительно обновлены с учетом последних научных разработок.
Изменится и порядок отбора на руководящие должности. Все такие вакансии будут предварительно объявляться в коллективе подразделения. Сотрудники, которые хотят занять руководящую должность где-нибудь в регионах, будут проходить 2-ступенчатую процедуру конкурсного отбора: первый этап – определение уровня общей компетенции претендента, т. е. знания им профессиональных и этических стандартов, наличие личной мотивации, умение принимать решения, творческий подход к делу и пр., а второй – проверка наличия специальных качеств, таких как умение управлять персоналом, стратегическое мышление и даже «толерантность к введению гендерной и этнически сбалансированной кадровой политики» в подчиненном подразделении. Оценивать претендентов на должности руководителей регионального уровня будут кадровые и экзаменационные комиссии, в которые в обязательном порядке должны входить представители общественных организаций и местных властей.
Серьезные изменения коснутся и профильных образовательных учреждений МВД. Их реформу предлагается провести в два этапа. На первом университеты и институты МВД (сейчас их 6) будут трансформированы в гражданские учебные заведения и подчинены министерству образования и науки, но в их составе сохранятся колледжи МВД. На втором этапе эти колледжи начнут обучать кандидатов в полицейские первоначальной подготовке, заниматься повышением квалификации действующих сотрудников, а также предоставлять руководителям среднего звена полиции специализированное образование до степени «бакалавр». Готовить руководителей высшего звена будет академия МВД в Киеве, осуществляющая подготовку представителей всех служб, входящих в МВД.

Технические инновации

В случае успеха реформы внешний и внутренний вид отделов полиции серьезно изменится. В их помещениях будут установлены терминалы регистрации посетителей, которые, в частности, будут фиксировать время пребывания людей. Кроме того, в полицейских участках предполагается широко внедрить системы видеонаблюдения, в служебном транспорте будут установлены видеорегистраторы, и даже на униформе сотрудников ряда подразделений появятся приборы видеофиксации.
Будут созданы специальные комнаты для допросов со звуконепроницаемыми стенами и средствами фиксации процесса. Допросы можно будет проводить только в таких комнатах. Каждый задержанный, попадая в полицию, будет проходить медицинский осмотр, что позволит исключить возможность голословных обвинений сотрудников полиции в избиении при задержании. Первый допрос задержанных будет фиксироваться на видео.
Людям, находящимся в изоляторах временного содержания, предоставят возможность общаться по телефону согласно графику. Сотрудники полиции, работающие непосредственно «на земле», получат индивидуальные жетоны, по которым пострадавший от их действий сможет их опознать. Оплату штрафов за правонарушения предлагается сделать безналичной.

Структурные изменения и децентрализация

Территориальные подраз­деления Национальной полиции получат право самостоятельно планировать текущую деятельность, кадровую политику, распределение бюджетных средств. При этом они смогут получать финансирование не только из центрального, но и из местного бюджета.
Будет создана и местная полиция, в задачи которой будет входить поддержание правопорядка на подотчетной территории. Она займется патрулированием общественных мест, контролем за соблюдением правил торговли, парковки, охраной общественного порядка. Согласно реформе, она создается решением органов местной власти и финансируется за счет местного бюджета. Контроль за ее деятельностью осуществляют Национальная полиция и местные органы самоуправления.
Управление по борьбе с организованной преступностью (УБОП) будет ликвидировано. Согласно Концепции, часть его подразделений будет переведена в другие подразделения МВД, а часть – в состав Службы безопасности Украины. Такая  судьба, скорее всего, постигнет его отделы по борьбе с коррупцией и, частично, с бандитизмом.
Экспертно-криминалистическая служба МВД вовсе войдет в состав Министерства юстиции, а Государственная служба по борьбе с экономической преступностью может оказаться в составе Государственной фискальной службы. Национальная гвардия – в составе Минобороны, управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (­УБНОН) перейдет в Государственную службу по контролю за наркотиками.
Часть следователей МВД перейдут в Государственное бюро расследований, как только такой орган будет создан. Государственная служба охраны (ГСО) будет выведена из состава МВД, а большая часть сотрудников уголовной милиции по делам детей перейдут в государственные службы по делам детей. Вместо таких спецподразделений, как «Грифон», «Сокол», «Титан», будет создано единое спецподразделение.
У Государственной автомобильной инспекции (ГАИ) заберут функции регистрации транспортных средств и выдачи водительских удостоверений – их передадут либо местным органам власти, либо частным предприятиям. При этом в городах подразделения ГАИ будут объединены с патрульно-постовой службой. Первоначальные функции ГАИ сохранит только за пределами населенных пунктов, на междугородних трассах.

Лицом к человеку

Должны измениться принципы деятельности МВД в отношении как населения страны, так и своих сотрудников. Так, в ведомстве должна пройти дифференциация по нормативам штатной численности и нагрузки на сотрудников разных департаментов. С практикой ненормированной работы и работы по выходным предлагается покончить. Плюс реформа должна ввести максимальную регламентацию действий должностных лиц как в стандартных, так и во внештатных ситуациях.
Упор в деятельности полиции теперь будет сделан на профилактику преступности и более тесную работу с населением. Персонал МВД должен постоянно осуществлять мониторинг проблем местного населения, т. е. приоритетом в деятельности полиции станет не столько реакция на преступления, сколько решение всего комплекса проблем, с которыми сталкивается население конкретной территории в сфере соблюдения закона.
В качестве дополнительных стимулов предполагается, что зарплата сотрудника полиции будет не менее 6090 грн в месяц. Кроме того, у них наконец-то появятся льготы, в частности, бесплатная медицинская страховка и право на получение беспроцентного долгосрочного кредита.

Реакция в МВД

Как удалось выяснить «Судебно-юридической газете», реакция на реформу в среде самих сотрудников милиции пока или достаточно сдержанная, или вовсе негативная. Опрошенные изданием милиционеры смутно представляют собственные перспективы в обновленном ведомстве. «Я внимательно прочитал, что говорят о реформе официальные лица, но так и не понял, почему вдруг что-то должно резко измениться», – рассказал изданию один из сотрудников столичной милиции. По словам милиционеров, многое будет зависеть от материально-технического обеспечения полиции и уровня заработной платы. «Даже в более спокойные годы на нас хронически не хватало средств, не выделяется служебный транспорт, все вплоть до бумаги и ручек покупается за свой счет. Сомнительно, что в нынешних реалиях на нас найдутся деньги», – признаются они.
Одна из главных проблем, которые будет крайне сложно разрешить – это восстановление доверия рядовых милиционеров и начальников среднего звена к руководителям министерства. «Уже стало дурной привычкой, что за события в стране делают крайней милицию, – рассказывают они. – Многие уже психологически не способны качественно работать, опасаясь, что завтра их объявят предателями или преступниками в погонах».
Огромные сложности оперативные и следственные под­разделения милиции испытывают и в связи с действием УПК 2012 г., который дезорганизовал оперативную работу и многократно увеличил нагрузку на следователей (см. №38 (256) от 3 октября). Однако, насколько можно судить, срочное внесение изменений в УПК пока не входит в планы авторов реформы, хотя соответствующие поправки уже разработаны ведомством.
Отдельной темой является ликвидация подразделений УБОП. «Что касается отделов УБОП, то на сегодняшний день это в большей степени репрессивный аппарат, чем инструмент защиты граждан от преступников. Все, что в нем есть полезного и адекватного, перейдет в состав криминального блока», – заявил 16 октября глава МВД Арсен Аваков. Вместе с тем, нельзя не отметить, что в настоящее время УБОП с действующей в его составе криминальной разведкой является самым боеспособным подразделением МВД, на счету которого – раскрытие резонансных преступлений, ликвидация десятков организованных преступных группировок, задержание известных уголовных авторитетов. Учитывая загруженность уголовного розыска разного рода бытовыми преступлениями, в условиях несовершенного законодательства крайне сомнительно, что это подразделение будет способно справиться с возрастающими вызовами преступного мира.
В целом о перспективах реформы говорить пока рано, учитывая, что после внеочередных парламентских выборов 26 октября многое может измениться, и не факт, что в случае смены руководства в МВД новые начальники захотят проводить реформу

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Арсен Аваков, министр внутренних дел Украины

– Суть не в том, чтобы сменить вывеску с «милиция» на «полиция», а в том, чтобы сменить постулат с «давить и крышевать» на «служить и защищать». Рабочая группа по реформированию МВД работала несколько месяцев. Ее возглавлял Евгений Захаров, а всего в нее входило около 40 человек – представителей общественности. С нами работали также 3 международные рабочие группы, в частности специальный представитель Еврокомиссии по реформе правоохранительных органов.

Кроме того, в Концепции воплощены и мои собственные взгляды на процесс реформирования ведомства. В любом случае реформа МВД – это не одномоментное событие. Нужно начать ее и идти вперед, все нужно делать поэтапно. Эта реформа не на одного министра, но не пройдя этот путь, мы ничего не добьемся. Нам очень важно иметь поддержку и сопереживание со стороны общества, без них ничего не получится.

Александр Турчинов, спикер Верховной Рады Украины

– Зеркалом демократизации страны во всем мире является МВД. От того, как это министерство работает, как его деятельность воспринимается обществом, зависит и уровень восприятия страны мировым сообществом. Сейчас МВД одним из первых начинает системные реформы. Но начиная реформу, мы должны иметь четкое представление, чего мы хотим добиться. Ориентиром для нас является создание такой системы защиты и правопорядка, которая соответствует европейским стандартам.

Проект реформы уже получил достаточно широкую оценку представителей Европейского Союза. Но мы должны понимать, что мало провозгласить о начале реформы – важно довести ее до логического конца. Те, кто будет проводить реформу, должны быть высокомотивированы для выполнения такой задачи.

В ходе реформы должно пройти кадровое обновление личного состава. Для этого у нас есть колоссальный резерв кадров – офицеры Национальной гвардии, добровольческих батальонов специального назначения МВД, которые показали себя героями в зоне АТО. Именно эти люди должны стать резервом для обновления МВД. Надеюсь, что по итогам реформы общество будет воспринимать полицию не как угрозу, а как защиту.

Михаил Корниенко, экс-заместитель главы МВД, бывший начальник ГУБОП

– Многое из того, что было заявлено в концепции реформирования, на самом деле не является новым. Вопросы децентрализации, деполитизации, демилитаризации МВД мы обсуждали еще в 1990-е – 2000-е гг. Например, еще в бытность заместителем министра я предлагал объединить под крылом МВД миграционную, пограничную и пожарную службы.

В целом представленная концепция достаточно хорошо разработана, но как она будет реализоваться, еще вопрос. Необходимо, чтобы в МВД пришли профессиональные менеджеры, которые будут работать вне зависимости от сложившейся в стране политической ситуации. Что касается местной или муниципальной полиции, то я не думаю, что мы готовы к ней. Во-первых, на ее содержание нужны средства, и не факт, что местные власти их найдут в необходимом объеме. Во-вторых, может получиться так, что такая полиция станет «карманной» службой какого-нибудь мэра и будет руководствоваться не интересами общества и законом, а его указаниями. Должен быть определен четкий порядок взаимодействия с такой полицией, механизм контроля за ней.

Некоторые пункты реформы вызывают большие вопросы. Например, неясно, зачем необходимо ликвидировать ГУБОП. Такие подразделения, что бы нам ни говорили, существуют в полиции многих, в т. ч. и европейских государств. В стране сложное время, уровень преступности выше даже, чем в 1990-е гг., и разрушать эту структуру сейчас очень неосмотрительно. То же относится к борьбе с коррупцией. Да, Антикоррупционное бюро займется борьбой с коррупцией в высших эшелонах власти. А кто будет бороться с коррупционерами на более низком уровне? Уголовный розыск с этим не справится, у него много других дел.

Владимир Резников, замначальника департамента ГАИ в 2010–2014 гг.

– Вопрос не в том, что и как выведут из состава ГАИ, а в том, как это все будет работать дальше. В мире много стран, где выдача водительских удостоверений, регистрация транспортных средств осуществляются не полицейскими органами. Важно, чтобы те структуры, которые после реформы будут заниматься регистрацией автомобилей, экзаменами и выдачей водительских прав, работали честно и прозрачно, чтобы людям не пришлось давать взятки за то, что они должны получить по закону. Необходимо продолжить техническое переоснащение тех подразделений, которые будут работать дальше, устанавливать системы фото- и видеофиксации на дорогах. Это не только повысит безопасность, но и поможет искоренить коррупцию, поскольку непосредственный контакт нарушителя и сотрудника ГАИ будет сведен к минимуму. Что касается объединения подразделений ГАИ и патрульно-постовой службы в городах, то это вполне соответствует европейской практике.

Олег Присяжнюк, член Совета судей Украины, судья Апелляционного суда Киева

– Как и в случае с Государственной фискальной службой, хочу сказать руководству МВД, чтобы оно научило своих сотрудников работать. Реформа МВД, безусловно, нужна, но хотелось бы, чтобы там работало как можно больше опытных сотрудников. Если руководство МВД продолжит пренебрегать опытом своих сотрудников и будет увольнять их по каким-то своим причинам, а вместо них брать не имеющих никакого опыта людей, ничего не получится. Работая в суде, я каждый год отмечаю, что качество проведенной досудебной работы по раскрытию преступлений, как и уровень следователей милиции, неуклонно снижается. Бывает, что материалы подготовлены так, что студент III-IV курса юридического факультета сделал бы лучше. МВД крайне нуждается в сотрудниках с опытом, которые могут и умеют делать свою работу качественно.

Виктор Чумак, председатель комитета ВР VII созыва по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией

– В целом в концепции все указано правильно. Пограничная служба, служба по чрезвычайным ситуациям, миграционная служба действительно должны быть в составе МВД для большей эффективности работы этого ведомства. Единственное, что упустили авторы реформы, это то, что МВД следовало превратить в политический орган, который будет разрабатывать государственную политику в сфере защиты границы, охраны интересов граждан и правоохранительной деятельности, а также в сфере борьбы с чрезвычайными ситуациями. Полицейские департаменты, входящие в его состав, должны быть максимально самостоятельными, в т. ч. в плане распоряжения бюджетными средствами и в кадровой политике.

Святослав Пограничный, глава Первой правовой медиагруппы

– К сожалению, многое в Концепции реформы еще остается под знаком вопроса. Да, в ней достаточно прогрессивных моментов, но некоторые положения прописаны очень нечетко, что вызывает сомнения с точки зрения их успешной реализации. Например, передача целых управлений из одного ведомства в другое может затянуться на месяцы, а в результате их сотрудники окажутся в подвешенном положении, поскольку не будут своевременно приняты соответствующие нормативные акты, решены вопросы финансирования и материального обеспечения, выдачи новых удостоверений. При этом работа полицейских будет чисто формальной, поскольку любой адвокат легко через суд парализует ее, указав, что положения о таком подразделении нет, а следовательно, его сотрудники не имеют права кого-то задерживать или проводить обыски. А ведь преступники ждать, пока полицейских переведут из одного здания в другое, не будут. По некоторым данным, уже сейчас преступность в стране увеличилась не менее, чем на 50% по сравнению с прошлым годом. Особенно возросло число тяжких преступлений.К слову, ведомству не мешало бы озаботиться вопросами статистики преступлений – еще в 2012 г. она исчезла из открытого доступа на сайте МВД, и оценить ее полноту и объективность стало затруднительно.