Судебный сбор в общий фонд – опасность для Фемиды?

Мария Дунай,
специально для
«Судебно-юридической газеты»

Незадолго до внеочередных парламентских выборов в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №5078 о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно реформы межбюджетных отношений), инициатором которого выступило правительство. И хотя все законопроекты, не принятые предыдущей каденцией ВР в первом чтении, считаются снятыми с рассмотрения, шансы, что этот будет внесен Кабмином вновь, достаточно велики.

Поскольку данная инициатива успела вызвать негодование у многих представителей Фемиды, стоит разобраться, как она касается судебной системы, и какие изменения в связи с принятием документа могут ее ждать.

Коротко о главном

В основном законопроект внедряет новую модель финансового обеспечения местных бюджетов и межбюджетных отношений, а также усиливает ответственность основных распорядителей казны.

Среди прочего, предусмотрено повышение бюджетной и финансовой самостоятельности местных бюджетов. Так, предполагается расширить их доходную базу – например, за счет увеличения процента зачисления экологического налога с 35% до 80%; за счет передачи из государственного бюджета платы за предоставление административных услуг (с некоторыми исключениями) и государственной пошлины; закрепления за местными бюджетами стабильных источников – налога на доходы физических лиц по новым нормативам и налога на прибыль предприятий частного сектора экономики. По предварительным расчетам, рост ресурса местных бюджетов в 2015 г. составит около 39,2 млрд грн.

Также предлагается установить новую систему выравнивания по закрепленным общегосударственным налогам (на прибыль и на доходы физических лиц) в зависимости от уровня поступлений на одного жителя. Остальные платежи не будут подлежать выравниванию и останутся в полном распоряжении местных бюджетов.

Кроме того, законопроект предусматривает новые виды трансфертов: базовая дотация, образовательная субвенция, субвенция на подготовку рабочих кадров, медицинская субвенция, реверсная дотация и т. д.

Интересной является норма, которая предусматривает право самостоятельного выбора учреждения (среди органов Казначейства или банков) по обслуживанию средств на развитие местных бюджетов и собственных поступлений бюджетных учреждений. Предполагается также упрощение процедуры предоставления местных гарантий и осуществления займов от международных финансовых организаций.

…И о социальном

Авторы законодательной инициативы также предлагают осуществить децентрализацию расходных полномочий в социально-культурной сфере и распределить компетенции по принципу субсидиарности. Например, из государственного на местный уровень должны быть переданы отдельные мероприятия в образовательной и медицинской сферах; расходы, направленные на строительство жилья для отдельных категорий граждан; расходы, связанные с социальной, трудовой и профессиональной реабилитацией инвалидов и социальной защитой чернобыльцев, и т. д.

Помимо этого, законопроект меняет механизм финансирования расходов на выполнение государственных программ социальной защиты населения – выплату пособий малообеспеченным семьям, предоставление льгот и субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, льготного проезда и т. п. Так, соответствующие бюджетные программы вместо управлений социальной защиты населения будут выполнять территориальные подразделения Минсоцполитики.

Документ также предусматривает усиление ответственности профильных министерств за реализацию государственной политики в образовательной и медицинской сферах путем определения их главными распорядителями средств соответствующих субвенций.

Что касается ответственности главных распорядителей бюджетных средств, в общем законопроект предусматривает ее усиление в части формирования паспортов бюджетных программ и внедрения формы внутрихозяйственного учета для сбора информации, необходимой для подтверждения результативных показателей бюджетных программ.

Финансы для обороны

Как обычно, в Украине к зиме готовятся зимой, поэтому о вопросах финансового обеспечения Вооруженных Сил задумались лишь во время военного конфликта. Хотя лучше поздно, чем никогда – в рассматриваемом законопроекте освещена бюджетная сторона вопроса. В частности, урегулированы бюджетные отношения в особый период. Например, предусмотрено нераспространения действия Закона «Об осуществлении государственных закупок» на случаи закупки товаров, работ и услуг для нужд Вооруженных Сил Украины. Кроме того, перечень защищенных расходов Госбюджета дополнен расходами на мероприятия, связанные с обороноспособностью государства, которые осуществляются за счет средств резервного фонда.

Чем грозит инициатива КМУ судебной системе?

Главным источником угрозы законопроекта для судебной системы является норма, которая предусматривает зачисление средств от уплаты судебного сбора в доходы общего фонда Государственного бюджета. Так, в соответствии с законопроектом, судебный сбор предлагается добавить в состав доходов Госбюджета (в общий фонд) и, соответственно, убрать его из источников формирования специального фонда.

Говорят, от смены слагаемых сумма не меняется. Но только не в этом случае. Перестановка двух слов в Бюджетном кодексе может кардинально отразиться на качестве обеспечения судебной системы.

На ошибках учатся?

Большинство представителей судебной системы отмечают, что потеря целевого источника поступлений будет отступлением в прошлое и приведет к возвращению проблем, которые частично уже удалось решить.

Напомним, в 2011 г. судебный сбор был переведен в специальный фонд казны с целью решения проблемы надлежащего материально-технического обеспечения судопроизводства. Так, в соответствии со ст. 9 Закона «О судебном сборе», судебный сбор зачисляется в специальный фонд Государственного бюджета Украины, а его средства направляются на обеспечение осуществления правосудия, укрепление материально-технической базы судов, включая создание и обеспечение функционирования единой судебной информационной системы, веб-портала судебной власти, компьютерных локальных сетей, современных систем фиксирования судебного процесса, приобретение и обслуживание компьютерной и копировально-множительной техники, внедрение электронной цифровой подписи.

Стоит отметить, что указанная норма частично справилась со своей целью, ведь до 2011 г. судебная система терпела значительные финансовые проблемы. Организационное обеспечение судов осуществлялось не более чем на 30%. Существовали трудности во всех направлениях обеспечения, в т. ч. на расходные материалы, жизненно необходимые в суде – бумагу, марки, конверты. Что уж говорить об обеспечении компьютерной и оргтехникой, если даже с оплатой коммунальных услуг были проблемы. В 2013 г. уровень обеспечения потребностей судопроизводства вырос до 46,8%.

Переведение судебного сбора в специальный фонд сыграло фундаментальную роль для судебной системы. С этого момента средства от судебного сбора шли исключительно на нужды судебной системы, что позволило решить ряд проблем, в первую очередь, с оплатой коммунальных услуг и обеспечением расходными материалами. Кроме того, улучшилось обеспечение судов компьютерной и оргтехникой. В частности, суды полностью перешли на фиксацию судебных заседаний техническими средствами, как того требуют ГПК и УПК, а это маленький шаг для человека и огромный скачок для судебной системы, т. к. в памяти многих секретарей судебных заседаний еще остались печатные протоколы и даже протоколы «от руки». В судах появились системы видеоконференцсвязи, что до 2011 г. могло бы считаться вопиющим расточительством.

Кроме того, во многих судах появились заграждения из стекла для обвиняемых в залах судебных заседаний, что соответствует как требованиям нового УПК, так и европейских стандартам. Ведется работа по оборудованию судебных помещений под потребности людей с ограниченными физическими возможностями (например, пандусами на лестницах).

С точки зрения закона и права

Основной Закон страны гарантирует независимость и неприкосновенность судей, а также государственное обеспечение финансирования и надлежащих условий для функционирования судов и деятельности судей. В Конституции также предусмотрено, что в Государственном бюджете должны отдельно определяться расходы на содержание судов» (ст. 130). Главный закон судебной системы – «О судоустройстве и статусе судей» – продолжает конституционную норму и провозглашает, что независимость судьи обеспечивается отдельным порядком финансирования судов (ч. 4 ст. 47).

Конституционный Суд в решении №6-рп/99 от 24.06.1999 отметил, что одной из конституционных гарантий независимости судей является особый порядок финансирования судов, а уменьшение надлежащего обеспечения судей является формой финансового влияния на них, что ставит под сомнение гарантированную Конституцией независимость судебной власти Украины, а следовательно, и конституционное право человека и гражданина на судебную защиту, поскольку реализация конституционных положений о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина связана с созданием государством надлежащих условий для деятельности судей.

Уже упомянутая ст. 9 Закона «О судебном сборе» точно указывает, на что должны идти деньги судебного сбора – на обеспечение осуществления правосудия, укрепление материально-технической базы судов и т. д. Эти нормы доказывают именно целевую направленность судебного сбора.

Вопреки перечисленному выше, в пояснительной записке к законопроекту в разделе «Правовые аспекты» авторами указаны ссылки на Конституцию, бюджетный и налоговый кодексы, Закон «О мобилизационной подготовке и мобилизации», но отсутствуют «судебные» законы. Точно так же инициаторы забыли о судебных органах, которых непосредственно касается законопроект, и не указали их в разделе пояснительной записки «Позиция заинтересованных органов».

***

Оценивая законопроект не в целом, а только в части, которая касается судебного сбора, из изложенного выше можно сделать следующий вывод. Принятие данного документа негативно отобразится на материально-техническом и финансовом обеспечении судебной системы, что, в свою очередь, может поставить под вопрос финансовую независимость судьей и судебной системы в целом. Новой каденции парламента, очевидно, стоит задуматься, что не все перемены к лучшему, и оставить судебному сбору целевое направление.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Андрей Леонтович, член Совета судей Украины, судья Киевского окружного админсуда

– Мы должны обратить внимание и на следующее. Остаток неиспользованных средств судебного сбора в специальном фонде бюджета в начале 2014 г. составил 343 млн грн, и сегодня уже есть угроза, что эти неиспользованные средства могут быть включены в общий фонд Госбюджета. Иными словами, их просто заберут на нужды государства. Хотя это те средства, которые поступили в связи с рассмотрением дел конкретными судами.

Кроме того, мы должны подумать о внесении изменений в законодательство, согласно которым аппараты судов получат возможность стать главными распорядителями средств. Сделав это, мы не будем зависеть от госказначейства и сможем самостоятельно решать ряд вопросов, как это происходило в 2010 г.

Людмила Соломаха, член Совета судей Украины, судья Апелляционного суда Донецкой области

– Конституционный Суд Украины не единожды высказывал правовую позицию относительно гарантий независимости судей, в частности, что касается обязательств государства обеспечивать финансирование и надлежащие условия для функционирования судов и деятельности судей.

Финансирование судебных органов из бюджета Украины должно осуществляться в объемах, которые позволят обеспечить надлежащие экономические условия для полного и независимого осуществления правосудия, исходя из потребностей судов, расходов на рассмотрение судебных дел, коммунальные услуги, ремонт, охрану судебных помещений, покупку оргтехники, почтовые расходы и т. д. Однако на сегодняшний день финансовое обеспечение органов судебной власти является крайне неудовлетворительным. Так, уровень удовлетворения нормативной необходимости в расходах на органы судебной власти не превышает 50%, а на 2015 г. он составляет 43,4%. Уровень заработной платы работников аппарата судов в сравнении с 2011 г. снизился почти вдвое и сейчас меньше, чем уровень зарплат других госслужащих. Такое положение не соответствует требованиям ст. 144 Закона «О судоустройстве и статусе судей» и влечет утечку высококвалифицированных кадров.

Несмотря на крайне неудовлетворительное финансовое обеспечение судов, Кабмином подан в ВР проект закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс относительно реформы межбюджетных отношений. Данный проект предусматривает зачисление средств от уплаты судебного сбора, которые сейчас поступают в специальный фонд, в доходы общего фонда Государственного бюджета. К чему это может привести? Мы лишимся того специального фонда, который сейчас идет на обеспечение судебной власти – на марки, конверты и оргтехнику, помещения и зарплату работников аппарата. Фактически это приведет к попрошайничеству в судах, что никак не будет способствовать восстановлению доверия общества к ним.

Из обращения руководителей судебных инстанций Президенту П. Порошенко председателю Верховной Рады Украины А. Турчинову относительно проекта изменений в Бюджетный кодекс

До введения судебного сбора судебная система Украины имела значительные проблемы с финансовым обеспечением практически всех основных направлений деятельности. Уровень обеспечения потребности в финансовых ресурсах не превышал 30%. Существовали трудности с обеспечением судопроизводства расходными материалами (бумага, марки, конверты), средствами на оплату предоставленных услуг, включая коммунальные, а состояние обеспечения судов помещениями, компьютерной и оргтехникой вообще было критическим.

Использование судебного сбора с момента его введения исключительно на нужды судебной системы позволило повысить уровень обеспечения потребностей судебной системы, который в 2013 г. достиг 46,8%. Это позволило обеспечить проведение судами общей юрисдикции своевременных и в полном объеме расчетов за потребленные коммунальные услуги и энергоносители, избежать проблем с обеспечением судов расходными материалами и средствами для оплаты предоставленных услуг.

Также за счет этого источника удалось обеспечить суды системами видеоконференцсвязи, осуществлять сопровождение их функционирования, улучшить обеспеченность судов компьютерной и оргтехникой.

В перспективе средства судебного сбора могут быть направлены на реализацию заложенных в Уголовном процессуальном кодексе европейских норм по установлению в залах судебных заседаний заграждений из стекла, фиксации судебных заседаний, доступа к судебным помещениям людей с ограниченными физическими возможностями.

Потеря судебной системой этого важного целевого источника поступлений в связи с предложенными изменениями в Бюджетный кодекс будет отступлением в прошлое и приведет к возвращению проблемных вопросов, которые частично уже удалось решить…