Реформа исполнительного производства: мяч на поле парламента

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

На данный момент Украина оказалась в ситуации, когда исполнение судебного решения может затянуться на месяцы, а то и годы. Об этом свидетельствует судебная практика как национальных судов, так и Европейского суда по правам человека. Это говорит о крайней необходимости реформирования системы, которая призвана ставить точку в судебных разбирательствах путем приведения фактических правоотношений в соответствие с принятым судом решением.

Дискуссия о реформе исполнительного производства ведется уже давно, но пока все сводится к вопросу законодательного регулирования. Напомним, 8 октября 2015 г. Верховной Радой Украины приняты в первом чтении законопроекты №2506 «Об органах и лицах, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений и решений других органов» и №2507а «Об исполнительном производстве». Смежный законопроект №2508а, касающийся изменений налогового законодательства, включен в повестку дня как неотложный. Эти проекты уже одобрены профильным комитетом Верховной Рады ко второму чтению, и их принятие парламентом в целом ожидается на ближайших пленарных неделях. «Судебно-юридическая газета» узнавала, что в связи с этим говорят и прогнозируют эксперты.

Законопроектные новеллы

Указанные выше законопроекты вносят в систему исполнительного производства множество новаций, таких как внедрение комбинированной системы исполнения решений, модернизация службы государственных исполнителей, введение института частных исполнителей, дополнение принципов исполнительного производства и мн. др. Это важные изменения, которые, по сути, выстраивают систему исполнительной службы по-новому.

К примеру, если сегодня процедура открытия исполнительного производства предусматривает стадию добровольного исполнения решения, то после вступления в силу названных проектов открытие производства будет возможно только для принудительного его исполнения. Что касается добровольного порядка, то законодатель регламентировал возможность непосредственного обращения о взыскании периодических платежей к предприятию, учреждению, организации, физическому лицу-предпринимателю, физическому лицу, выплачивающему должнику заработную плату, пенсию, стипендию и иные доходы. Отчисление денежных средств взыскателю в таком случае будет проводиться без открытия исполнительного производства самим предприятием в размере, указанном в исполнительном документе.

Также предложенными изменениями предусмотрено исполнение решений другими органами непринудительного исполнения. Речь идет о взыскании задолженности и денежных средств органами доходов и сборов, банками, а также учреждениями, осуществляющими казначейское обслуживание бюджетных средств. При наличии задолженности по исполнительным документам о взыскании периодических платежей или отрицании ее размера должником взыскатель вправе предъявить исполнительный документ для принудительного исполнения.

Однако наряду с этим, рекомендованные ко второму чтению проекты имеют ряд спорных изменений в механизме проведения исполнительного производства. Это касается как авансовых взносов, так и порядка оценки имущества и наделения исполнителя обязанностью по регистрации имущества, которое зарегистрировано не было. В любом случае после принятия этих нормативных актов парламентариями Министерство юстиции ожидает долгий процесс имплементации всех их норм.

Недосказанное

16 марта 2016 г. состоялся круглый стол, организованный совместно с Министерством юстиции Украины, посвященный обсуждению актуальных вопросов реформирования исполнительного производства. Среди его участников были руководитель главного департамента правовой политики Администрации Президента Константин Красовский, председатель экспертной миссии ЕС, эксперт Совета Европы Довидас Виткаускас, народный депутат Украины Руслан Сидорович, заместитель министра юстиции Украины по вопросам исполнительной службы Сергей Шкляр,представители Независимой ассоциации банков Украины, судьи Окружного административного суда Киева и мн. др. Всего мероприятие посетили более 80 человек.

Дискуссия оказалась достаточно живой, хотя данный вопрос обсуждается уже длительное время. Как отметил К. Красовский, уже есть определенная стратегия работы, которая позволяет с уверенностью смотреть в будущее. И это очень важно, ведь реформа исполнения судебных решений является частью глобальной судебной реформы в Украине и одной из ее основных составляющих.

С. Шкляр метко заметил, что сейчас «мяч» на стороне парламента, а Министерство юстиции совместно с международными экспертами уже начали заниматься подготовкой к практическому внедрению новых норм. Ведь принятие законопроектов – это только первый шаг. Основным будет воплощение и внедрение реформы на практике. «Действительно, сейчас мяч находится на поле парламента, он должен проявить политическую волю», – поддержал его К. Красовский.

Сторону парламентариев представлял Р. Сидорович, который вместе с остальными народными депутатами должен «забить мяч».По его словам, внедрению реформы мешает политический кризис. «Сегодняшний политический кризис, безусловно, мешает процессу реформирования системы исполнительного производства. Те «турбулентности», которые происходят в парламентских стенах, смещают акценты», – сказал, в частности, народный депутат.

Как уже упоминалось, главной целью реформы называют преодоление коллапса исполнительной системы, на который неоднократно указывал Европейский суд по правам человека. По словам Р. Сидоровича, 9 тыс. жалоб против Украины в ЕСПЧ касаются именно неисполнения судебных решений, а невозможность эффективной защиты нарушенных прав делает иллюзорным право на справедливый суд в Украине. По статистике у нас исполняется лишь 4% решений в денежном выражении. Это влечет и проблемы внутреннего оборота, и инвестиционные преграды.

Представитель европейских экспертов, глава экспертной миссии Проекта ЕС «Поддержка реформ в сфере юстиции» Д. Виткаускас напомнил участникам дискуссии, что в реформе исполнительного производства есть и риски, и возможности их обойти: «Это, конечно, и нормативная база, улучшение законодательства, но самое главное – это повышение способности и создание общего понятия между всеми заинтересованными лицами, что интерес один. И Минюст, и суды, и банки, с одной стороны, заинтересованы, чтобы решения исполнялись, а с другой – должны позволить будущим исполнителям иметь эффективный электронный доступ к счетам. Поэтому нужно искать общие подходы».

В качественной реформе исполнительного производства заинтересованы и судьи. Так, судья Окружного административного суда Киева Богдан Санин отметил: «Судьи, наверное, как никто заинтересованы, чтобы институт принудительного исполнения судебных решений, наконец, эффективно заработал. Одна из категорий дел в ОАСК – это именно дела, связанные с исполнительной службой. Некоторые решения годами не исполняются без объективных на то причин». Очевидно, что многие должники стремятся затянуть процесс исполнения. Реформа должна решить эту проблему и при этом не создать новые. А новые проблемы, по словам судьи, могут быть: 1) относительно юрисдикции споров об исполнении решений (недавно Верховный Суд сделал вывод, согласно которому споры о взыскании исполнительного сбора не подпадают под юрисдикцию админсудов); 2) уже существующие в адвокатуре (относительно подсудности споров с квалификационными, дисциплинарными комиссиями, которые обязательно возникнут). «Некачественными механизмами будут пользоваться люди, и спорные вопросы придется решать в судах. Если вопрос уменьшения количества споров не будет решен в законах, получится замкнутый круг, ведь после решения спора идет исполнение решения», – подчеркнул судья.

Он также отметил, что не видит, как будет решаться в производственной плоскости вопрос реестров. Непонятно, как процессуально судья должен коммуницировать относительно данных с банками, ГНИ, как вносить данные в систему, будет ли эта система интегрированной в автоматические системы судов или отдельной. Если такие технические вопросы не будут учтены сразу, закон не будет исполняться. «Если уж вводить новый институт, это нужно делать качественно и глобально. Пока еще все эти вопросы можно устранить и подать на голосование проекты с минимальным количеством пробелов», – отметил Б. Санин.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Руслан Сидорович, член Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

– Сегодняшний политический кризис, безусловно, мешает процессу реформирования системы исполнительного производства. Те «турбулентности», которые происходят в парламентских стенах, смещают акценты. На самом деле политическая воля, которая необходима для принятия такой структурной реформы, у основных политических игроков есть. Однако политические «турбулентности» отдаляют этот процесс. Чем скорее парламент решит данный конфликт и сформирует эффективный Кабинет министров, тем быстрее мы перейдем к структурным изменениям. Данная реформа является примером тех фундаментальных изменений, которых требует наше государство. Только точечными изменениями глобальные проблемы, которые существуют на данный момент, не решатся.

Вместе с тем, я надеюсь на интерес к данному процессу со стороны как Европейского Союза, США, Международного валютного фонда, Мирового банка, так и юридических кругов в Украине. Ведь именно они могут правильно воздействовать на политические институции, заставить их принять законы и дать старт реформе исполнительного производства в ближайшее время.

Богдан Санин, судья Окружного административного суда Киева

– Судьи заинтересованы в том, чтобы институт принудительного исполнения судебных решений эффективно заработал. Одна из категорий дел в ОАСК – это именно дела, связанные с исполнительной службой. Некоторые решения годами не исполняются без объективных на то причин. Уже неоднократно говорилось, что Украина – лидер по обращениям в ЕСПЧ именно из-за неисполнения судебных решений. Возможно, проводя параллели с частными нотариусами, внедрение частных исполнителей позволит поднять эффективность исполнения судебных решений на качественно новый уровень. Хотя у меня лично есть большие сомнения, что данный инструмент не будет использоваться для агрессивного отбирания активов. Банковские учреждения уже открыто говорят, что ждут введения данного института с огромным нетерпением. Но это было в концепции. А перейдя к положениям проектов, я надеялся найти ответ на два важных вопроса. Во-первых, устранят ли проекты пробелы, которые приводят к тому, что граждане вынуждены обращаться в суды для защиты свои прав и интересов от действий, бездеятельности и решений исполнителей? А во-вторых, не будут ли созданы новые основания (новые категории дел) для обращения в суды?

Мы все знаем, что только в 2016 г. ВСУ попытался поставить точку в разграничении подсудности споров адвокатов с квалификационно-дисциплинарными комиссиями адвокатуры. Без наличия четкой нормы в Законе «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» суды больше 3 лет пытались разрешить этот вопрос. Что же в новом проекте по частным исполнителям? К большому сожалению, я не увидел четкости в его нормах. Снова процессуальная неопределенность, снова будут споры о подсудности данной категории дел, о возможности/невозможности обжалования решений дисциплинарной комиссии. А ведь добавив в проект всего одну статью, в этих вопросах можно было бы поставить точку раз и навсегда.

К тому же, мы все понимаем, что любое принудительное исполнение решения – это квинтэссенция спора между должником и взыскателем. Если должник не исполнял решение добровольно, естественно, он будет заинтересован всеми способами оспорить любое действие исполнителя, что и происходит сегодня. Уже сейчас многие исполнители не выходят из судов, так как все из действия обжалуют. Мое личное мнение: нужно либо устранять такие возможности в законе (название статьи зависит от стороны: злоупотребление или же стратегия зашиты), либо частным исполнителям следует быть готовым к волне исков и необходимости постоянно ходить в судебные заседания. А с учетом того, что предусмотрено страхование частных исполнителей от ущерба третьим лицам, думаю, ходить им или их представителям придется.

Стоит отметить, что по словам разработчиков данных проектов, они являются частью всеобщей правовой реформы, в рамках которой планируется внести изменения в процессуальные кодексы, закон о судоустройстве и другие нормативно-правовые акты. Причем все наработанные изменения планируется ввести одномоментно. В ОАСК уже отрабатывали проект изменений в КАСУ, который был представлен Советом по вопросам судебной реформы. В нем было четко указано, что окружным судам передаются все дела административной юрисдикции. Но в предложенных изменениях по исполнительной службе эти изменения не учтены – предлагается увеличить количество дел для общих судов как административных. Считаю, что предложенная редакция ст. 4 законопроекта «Об исполнительном производстве» «Требования к исполнительному листу», как и действующая редакция закона, не дает ответа на особенности дел в административной юстиции, где стороной не всегда выступает юридическое лицо или физическое лицо. Какие данные, в таком случае должны быть указаны в исполнительном листе? Если уж вводить новый институт, это нужно делать качественно и глобально. Пока еще все эти вопросы можно устранить, чтобы подать на голосование проект с минимальным количеством пробелов.

Довидас Виткаускас, эксперт Совета Европы,экс-юрист секретариата Европейского Суда по правам человека

– Главная новация: Украина с этого года воспользуется предпринимательским духом, создаст новую частную профессию, представители которой будут заинтересованы в том, чтобы судебные решения исполнялись. Эта профессия будет называться «частный исполнитель». Конечно, очень важно, чтобы эти частные исполнители работали на одинаковых условиях с государственными, чтобы не было несправедливой конкуренции – две ветви этой будущей исполнительной системы должны работать в интересах граждан, сторон процесса.

Мы ждем уже несколько месяцев, пока парламент примет законы во втором чтении. В прошлом году первое чтение было пройдено. По сегодняшним прогнозам, до апреля все должно решиться. Однако, как вы понимаете, парламентский процесс – это процесс политический, поэтому его предсказать не всегда легко. Но мы надеемся, что с апреля законы будут приняты, и тогда новая смешанная система, включая частных исполнителей, заработает с сентября-октября с. г.

Сергей Шкляр, заместитель министра юстиции по вопросам исполнительной службы

– Законопроект №2507а «Об исполнительном производстве» ликвидирует дискрецию в исполнительном производстве, делает процесс более прозрачным и автоматизированным, позволит отслеживать, как работает государственный исполнитель. Вводится открытый реестр должников, который будет способствовать организации ведения бизнеса.

Что касается законопроекта №2506 «Об органах и лицах, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений и решений других органов», он вводит смешанную систему исполнения судебных решений, когда параллельно с государственными будут работать частные исполнители. Это абсолютная новелла для украинского законодательства, но во многих странах мира такая практика зарекомендовала себя с положительной стороны. При возникновении конкуренции ситуация в плоскости исполнения судебных решений, безусловно, улучшится. Кроме того, будут созданы новые рабочие места, частные исполнители будут платить налоги и т. д., ведь, по сути, создается новая профессия.