Забезпечення верховенства права під час виконання судових рішень

Ростислав Садовий,
помічник судді Червоноградського міського суду Львівської області

Проблема та її наслідки на національному рівні

Сформульована законодавцем норма ч. 1 ст. 382 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС) та судова практика її тлумачення й застосування суперечать принципу юридичної визначеності та обмежують право на доступ до суду. Внаслідок такої ситуації позивачі, котрі виграли суд і очікують виконання державними органами певних дій, можуть бути позбавлені адекватного та дієвого захисту у випадку невиконання або затримки у виконанні судового рішення.

Історичне тло розвитку інституту судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах

Інститут судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах було запроваджено в дію 01.09.2005, коли набув чинності КАС. Останній містив ст. 267 такого змісту: «Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення». При цьому дана стаття, по суті, була «мертвою», оскільки не передбачала будь-яких санкцій за невиконання обов’язку подати звіт.

15.01.2010 набрало чинності «пілотне» рішення Європейського суду з прав людини (далі — ЄСПЛ) у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України», яким Україну зобов’язано протягом року запровадити ефективний засіб юридичного захисту (або комплекс таких засобів), який забезпечив би адекватний та достатній захист від невиконання або затримки з виконанням рішення національного суду.

Протягом 2010–2011 рр. законодавець двічі вніс зміни і доповнення до ст. 267 КАС, що визначили повноваження суду щодо здійснення контролю за виконанням судових рішень та встановили відповідальність за невиконання судового акту. Ці зміни не зачіпали ч. 1 цієї статті Кодексу.

15.12.2017 набули чинності зміни до КАС, внаслідок чого питання судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах відтоді регламентується ст. 382 Кодексу. При цьому ч. 1 цієї статті залишилася повністю аналогічною змісту ч. 1 ст. 267 попередньої редакції КАС.

Судове тлумачення

Час показав, що судова практика тлумачення як ст. 267, так і ст. 382 КАС стала неоднозначною та контраверсійною. Каменем спотикання виявилося словосполучення «суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі», оскільки суди по-різному розуміли момент, коли вони мають повноваження встановити судовий контроль: виключно під час ухвалення судового рішення чи й після цього (на стадії виконання останнього).

На практиці судове тлумачення пішло шляхом, згідно з яким встановити судовий контроль за виконанням рішення відповідачем (суб’єктом владних повноважень) у справі суд може лише під час прийняття постанови у справі і в жодному разі не на стадії його виконання.

Підвалини такої позиції були закладені Вищим адміністративним судом України (далі — ВАС) у листі №28/12/13-13 від 09.03.2013, а згодом укріплені постановою Пленуму ВАС №3 від 13.03.2017 «Про огляд практики застосування адміністративними судами статті 267 Кодексу адміністративного судочинства України», якими судам було роз’яснено, що «у разі звернення позивача із заявою про зобов’язання відповідача подати звіт про виконання судового рішення після прийняття постанови у справі суд ухвалою відмовляє у задоволенні такої заяви». Новий Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (далі — КАС ВС) 31.07.2018 у справі №235/7638/16-а підтримав викладений вище висновок.

Наслідки таких роз’яснень можна побачити на прикладі судових рішень, доступних у Єдиному державного реєстрі судових рішень (далі — ЄДРСР). Станом на 28.03.2019:

• посилання на лист ВАС від 09.03.2013 здійснено у 910 судових рішеннях, зокрема після 15.12.2017 — у 161 рішенні;
• посилання на постанову Пленуму ВАС від 13.03.2017 здійснено у 96 судових рішеннях, зокрема після 15.12.2017 — у 95 рішеннях;
• для підсилення мотивації щодо відмови встановити судовий контроль адміністративні суди у 66 судових рішеннях послалися на постанову КАС ВС від 31.07.2018.

Також результат пошуку та перегляду таких рішень засвідчив, що у переважній більшості випадків адміністративні суди відмовлялися встановити контроль у пенсійних справах, де позивачі виграли спір у Пенсійного фонду щодо перерахунку розміру пенсії.

Судова практика і верховенство права

Свою позицію ВАС аргументував тим, що згідно КАС, у судовому рішенні суд може зазначити строк для подання суб’єктом владних повноважень-відповідачем до суду звіту про виконання такого рішення, якщо воно вимагає вчинення певних дій. Однак жодна з редакцій КАС не містила чіткої норми, котра передбачала б можливість встановити відповідний судовий контроль виключно під час ухвалення судового рішення. Також, вочевидь, залишено поза увагою те, що відповідна стаття про судовий контроль розміщена у главі КАС під назвою «Процесуальні питання, пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах». Видається безсумнівним, що будь-який пересічний громадянин, прочитавши слова «суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі…», зрозуміє їх як можливість звернутися до суду після ухвалення ним рішення.

Правильність таких висновків підтверджують деякі судді КАС ВС, котрі 26.01.2018 на нараді суддів адміністративних судів висловили думку про те, що судовий контроль може встановлюватися після ухвалення рішення по справі. Роз’яснення ВАС, котрі заклали фундамент усіченого бачення адміністративними судами моменту встановлення судового контролю, вочевидь були зроблені умисне задля спроби присікти можливості судового контролю в інтересах відповідачів-державних органів, тобто держави як такої.

Незалежно від мети таких роз’яснень, їх застосування не забезпечує верховенства права з огляду на таке.

По-перше, науковці (С. Головатий, Б. Таманага, П. Гаудер та ін.), Венеційська комісія (Мірило правовладдя) та ЄСПЛ («Мушта проти України») одностайні в думці, що передбачуваність закону є однією з найважливіших рис верховенства права, а норма права є передбачуваною, якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі (у разі потреби за допомогою відповідної консультації) регулювати свою поведінку.

По-друге, питання виконання судового акту завжди розглядається ЄСПЛ в аспекті захисту права людини на справедливий суд («Бурдов проти Росії», «Ромашов проти України», «Шаренок проти України»), а виконання рішення, винесеного будь-яким судом, вважається невід’ємною частиною судового процесу. У вже згаданому рішенні «Юрій Миколайович Іванов проти України» ЄСПЛ акцентував увагу на потребі ефективних засобів юридичного захисту від системного невиконання рішень національних судів.

У даному контексті також слід згадати думку П. Гаудера, висловлену ним у книзі «Верховенство права в реальному світі»: «…Верховенство права дотримується чи порушується лише на рівні загальних моделей поведінки в політичній спільноті. Якщо окремий суддя використовує свою владу у спосіб, що суперечить … принципам верховенства права, … ми не говоримо, що верховенство права занепало. Ми просто говоримо, що цей суддя порушує закон. Якщо ж судді постійно так вчиняють, то верховенство права занепало».

Підсумок фактів і думок щодо наявної проблеми

За існуючої практики судового тлумачення ч. 1 ст. 382 КАС позивачі, які виграли суд і очікують від відповідачів (державних органів) виконання певних дій, при зверненні із заявою про встановлення судового контролю до суду, який ухвалив рішення, наперед не можуть спрогнозувати, як цей суд буде трактувати цю норму, оскільки, попри прийнятну юридичну визначеність цієї норми, усталена судова практика повністю перекреслила її передбачуваність. Натомість відмова суду встановити судовий контроль з тих мотивів, що це робиться лише під час ухвалення судового рішення, по суті, ставить хрест на справедливому судочинстві і є порушенням права на доступ до суду. У підсумку така усталена судова практика утинає дію верховенства права та призводить до його занепаду.

Сторонньому спостерігачеві може видається, що ця проблема є не істотною, однак умовному пенсіонеру, який виграв пенсійний спір у адміністративному суді, але не може встановити судовий контроль за виконанням такого рішення у зв’язку з сумнівним тлумаченням судами ч. 1 ст. 382 КАС, абсолютно байдуже, який розмір має ця проблема на фоні інших негараздів верховенства права. До того ж, наведена вище статистика свідчить, що таких умовних пенсіонерів щонайменше 1000 осіб.

Заходи, яких необхідно вжити для вирішення описаної проблеми

Вирішити вказану вище проблему можливо шляхом:

1) внесення парламентом змін до ч. 1 ст. 382 КАС з метою її формулювання таким чином, щоби при застосуванні надалі не виникало сумнівів у її розумінні та підстав для відмови у встановлення судового контролю на стадії виконання судового рішення;

2) допоки цього не буде зроблено — у спосіб надання Пленумом Верховного Суду роз’яснення з питань застосування даної норми, яким відійти від попередньої судової практики.

Вирішення вказаної проблеми зміцнить такі стрижневі елементи верховенства права, як юридична визначеність та доступ до правосуддя.