Проблемні аспекти обґрунтування прокурором підстав звернення до суду

Нецька Л.С.,

кандидат юридичних наук, доцент

викладач відділу підготовки прокурорів

з представництва інтересів держави у суді

інституту спеціальної підготовки

Національної академії прокуратури України

Чайковська Н.П.,

старший викладач відділу підготовки прокурорів

з представництва інтересів держави у суді

інституту спеціальної підготовки

Національної академії прокуратури України

Значну роль у захисті інтересів держави відіграє прокуратура, що обумовлює актуальність питань, пов’язаних із дослідженням сучасного стану регулювання позовної роботи прокурора, спрямованої на захист суспільно значущих інтересів.

На жаль, Україна дотепер стикається із суттєвими проблемами незаконного відчуження об’єктів державної (комунальної) власності, особливо цінних земель, прибережних захисних і прикордонних смуг, лісів, парків, земель сільськогосподарського призначення та водного фонду, що є серйозним гальмом її економічного розвитку. Тому Офісом Генерального прокурора визначено пріоритетні сфери, які потребують своєчасного і правильного застосування представницьких повноважень. Це земля, державна і комунальна власність, охорона навколишнього природного середовища, а також бюджетна сфера.

Нагадаємо, Верховний Суд у постанові від 20 вересня 2018 року в справі № 924/1237/17 дійшов висновку, що відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність у прокурора права на представництво, якщо відповідний суб’єкт владних повноважень не здійснює захист або здійснює неналежно. «Нездійснення захисту» полягає у пасивній поведінці уповноваженого суб’єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» передбачає активну поведінку (сукупність дій та рішень), спрямовану на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з’ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб’єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишились незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб’єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Одним із чинників ефективності позовної роботи прокурора є чітка регламентація обґрунтування ним підстав для звернення до суду. Проте аналіз правозастосовної практики засвідчив відсутність єдності позиції при оцінці судом наданих прокурором фактів нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави суб’єктом владних повноважень.

Зазначимо, що відповідно до частини першої статті 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який охоплює якість законів та інших нормативно-правових актів держави, щоб виключити ризик свавілля.

За висновком Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (справи «C.G. та інші проти Болгарії» (заява № 1365/07, § 39) та «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11, § 170).

ЄСПЛ неодноразово наголошував, що формулювання законів не завжди чіткі, а тому їхнє тлумачення та застосування залежить від практики. Роль судового розгляду справ полягає саме у тому, щоб позбутися інтерпретаційних сумнівів у повсякденній практиці (справи «Кантоні проти Франції» (заява № 17862/91, § 31-32) та «Вєренцов проти України» (заява №  20372/11, § 65).

Згідно із пунктом 6 частини другої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Верховний Суд забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, що визначені процесуальним законом.

Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики (пункти 1, 3 частини другої статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів).

Приписами частини четвертої статті 236 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК України), положення якої кореспондуються із нормами частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», визначено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду.

Отже, забезпечення єдності судової практики в цілому, незалежно від юрисдикційної складової спору, покладено насамперед на Велику Палату Верховного Суду. Натомість суди першої та апеляційної інстанцій зобов’язані враховувати висновки Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права в подібних правовідносинах.

Звернемо увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду, які позитивно вплинули на організацію та здійснення прокурором представницької діяльності.

Так, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, таке твердження суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

Водночас різна судова практика з’ясування наявності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює уповноважений суб’єкт владних повноважень, зумовила виключну правову проблему в частині застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Так, Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 7 листопада 2019 року у справі № 912/2385/18 зазначила, що заступник керівника Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області звернувся до Господарського суду Кіровоградської області з позовом в інтересах держави в особі Устинівської районної державної адміністрації Кіровоградської області (далі – Устинівської РДА) та Східного офісу Державної аудиторської служби України до ТОВ «Укртранссервіс-груп» і відділу освіти, молоді та спорту Устинівської РДА, в якому просив визнати недійсними додаткові угоди до укладеного відповідачами договору № 17-91 про постачання природного газу від 23 жовтня 2017 року, а також стягнути з ТОВ «Укртранссервіс-груп» на користь бюджету надмірно сплачені грошові кошти у розмірі 90 577,26 грн.

Позовну заяву обґрунтовано тим, що оспорювані додаткові угоди суперечать пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки вони укладені без належного підтвердження коливання цін на ринку природного газу в період виконання умов договору. Що у свою чергу спричинило державі збитки у вигляді надмірно сплачених грошових коштів в оспорюваній сумі.

На думку прокурора, порушення інтересів держави полягає в тому, що відділ освіти, молоді та спорту Устинівської РДА порушив вимоги чинного законодавства, принципи максимальної економії та ефективності, недискримінації учасників, які призвели до безпідставної заміни істотних умов договору та зростання ціни за одиницю товару, покладення на бюджетну установу економічно невигідних зобов`язань щодо витрачання бюджетних коштів. Порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне й ефективне використання коштів і створило загрозу інтересам держави.

Господарський суд Кіровоградської області рішенням від 18 січня 2019 року позов задовольнив. Суд першої інстанції зауважив, що прокурор обґрунтував наявність інтересів держави порушенням законності у сфері публічних закупівель; правильно визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави в суді, оскільки позивачі не вжили заходів для усунення порушень Закону України «Про публічні закупівлі» та оскарження відповідних додаткових угод; письмово повідомив Устинівську РДА та Східний офіс Держаудитслужби про наявність підстав для представництва в суді до звернення з цим позовом у порядку частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Також суд указав, що надмірна формалізація поняття інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де їх дійсно потрібно захищати.

Центральний апеляційний господарський суд постановою від 21 травня 2019 року рішення Господарського суду Кіровоградської області від 18 січня 2019 року скасував, позовну заяву прокурора залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України. Суд апеляційної інстанції послався на відсутність обставин, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Устинівською РДА та Східним офісом Держаудитслужби, які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави, пов’язаних із раціональним та ефективним використанням державних коштів; факт незвернення позивачів з позовом протягом певного періоду без з’ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору не свідчить про неналежне виконання такими органами своїх функцій із захисту інтересів держави. На обґрунтування цих висновків суд апеляційної інстанції послався на правові висновки Верховного Суду, викладені в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2018 року у справі № 926/03/18, від 23 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18.

У червні 2019 року заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення справи до цього ж суду для продовження розгляду. Прокурор вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави через ненадання останнім доказів бездіяльності уповноважених органів (позивачів). Стверджує, що наявність повноважень в органу державної влади та свідоме ігнорування їх виконання може вважатися нездійсненням захисту інтересів держави. Посилається на постанову Верховного Суду від 16 квітня 2019 року у справі № 910/3486/18, в якій суд касаційної інстанції дійшов висновку, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і в разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган, а прокурор не зобов’язаний установлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 16 жовтня 2019 року на підставі частини п’ятої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду. При цьому вказала на відсутність єдиної правозастосовчої практики Касаційних адміністративного, цивільного та господарського судів у складі Верховного Суду щодо підстав здійснення представництва інтересів держави в суді прокурором та наявність виключної правової проблеми в частині застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Зокрема, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в постанові від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17 зробив висновок, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють установлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків тощо).

Аналогічні висновки були зроблені у таких постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: від 6 лютого 2019 року у справі № 927/246/18 (пункт 30), від 16 квітня 2019 року у справі № 925/650/18 (пункт 51), від 17 квітня 2019 року у справі № 923/560/18 (пункт 35), від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18 (пункт 7.16), від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18 (пункт 7.16), а також у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18 (пункт 25).

У постанові Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року у справі № 802/1873/17-а зазначено, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави (пункт 40). Водночас у постанові від 16 квітня 2019 року у справі № 910/3486/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зробив висновок, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється і у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює, або неналежним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів (пункт 5.6).

Велика Палата Верховного Суду погодилась із позицією колегії суддів Касаційного господарського суду та також дійшла висновку про наявність виключної правової проблеми, а тому прийняла до розгляду справу № 912/2385/18 та призначила її до розгляду на 24 березня 2020 року. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 24 березня 2020 року учасників справи повідомлено, що судове засідання з розгляду касаційної скарги заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 21 травня 2019 року відбудеться 28 квітня 2020 року.

Для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики має значення таке питання: чи зобов’язаний прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, окрім обґрунтування сутності порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, обґрунтовувати також визначені законом підстави для звернення до суду прокурора шляхом: долучення до позовної заяви суду доказів, які підтверджують, що захист законних інтересів держави не здійснюється, зокрема доказів здійснення передбачених законом дій щодо порушення прокурором відповідного провадження у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурором; обґрунтування та доведення суду причин, через які захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (чи достатньо у такому разі самого лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття позову прокурора до розгляду).

Ураховуючи наявність невирішеної виключної правової проблеми, Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18 зупинено провадження у понад ста господарських справах, зокрема №№ 926/14/19, 920/116/19, 917/133/17, 911/2656/16, 924/896/16, 922/4164/17, 917/342/19, 915/657/18, 904/4050/18, 911/3493/17, 907/770/18, 914/774/19.

Вважаємо, що право прокурора здійснювати представництво інтересів держави у суді не є статичним, тобто не може обмежуватися тільки означенням його статусу (самостійний позивач чи представник сторони), а спонукає обґрунтувати, чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не уповноважені органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи. При цьому прокурор повинен надати суду конкретні докази, які б підтверджували нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб’єктом владних повноважень.

Сподіваємося, що висновки Великої Палати Верховного Суду у справі № 912/2385/18 матимуть істотне значення для правильної інтерпретації положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», що забезпечить принцип верховенства права та єдність судової практики у питанні обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду на захист інтересів держави.