Що змінить Закон «Про адміністративну процедуру»

Чого чекає ЄС від України

Проект Закону «Про адміністративну процедуру» авторства прем’єр-міністра України Володимира Гройсмана, внесений до Верховної Ради України 28.12.2018 за №9456, за своїм змістом є аналогом процесуального кодексу (попередній проект навіть носив найменування адміністративно-процедурного кодексу), оскільки регулює процедуру вирішення публічно-правових спорів позасудовим шляхом.

Цей законопроект розроблений у відповідності до Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки та на виконання зобов’язань, узятих на себе Україною перед Європейським Союзом. Відповідно до Стратегії, законом будуть встановлені єдині принципи і правила ведення адміністративних справ з передбаченням можливості спеціального регулювання у деяких випадках для окремих сфер адміністрування та видів процедур.

Оскільки у проведенні реформи державного управління Україна має потужну підтримку ЄС, у т. ч. фінансову, прийняття цього закону є однією з ключових вимог Європи. У грудні 2016 р. було підписано фінансову угоду між урядом України та Європейською Комісією, що передбачає підтримку України в реалізації Стратегії реформування державного управління на 2016–2020 роки у межах програми ЄС «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні».

Тимчасовий повірений у справах ЄС в Україні Томас Фрелесен наголосив, що фінансування надається «під гарантії створення дієвого координаційного механізму цієї реформи на політичному та вищому адміністративному рівнях, прозорого конкурсного відбору на посади фахівців з питань реформ, старту пілотної фази реорганізації 10 міністерств та започатковану роботу над удосконаленням процедур формування державної політики й розробкою законопроекту про загальну адміністративну процедуру».

Наявність Закону «Про адміністративну процедуру» — найважливіший критерій, за яким Європейським співтовариством буде оцінюватися система урядування України. Таку оцінку здійснюють за принципами SIGMA, які є еталоном ЄС щодо ефективного урядування. За цими принципами вимірюють готовність країн-кандидатів вступити до ЄС — така оцінка є для них обов'язковою і регулярною.

Чому закордонні партнери виявляють таку зацікавленість у цьому питанні? Предметом очікування Європейського Союзу та іноземних інвесторів, які не хочуть опинитися у пастці українських реалій, є встановлення зрозумілих правил стосунків держави з людьми.

Виявляється, в Україні взагалі ніколи не існувало якихось єдиних правил адміністративних процедур. Відсутня єдина загальна адміністративна процедура і дотепер. Наразі більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативно-правовими актами. Переважна більшість із них не відповідають стандартам Ради Європи. Разом з тим, необхідність прийняття країнами-членами Ради Європи актів, які регулюють адміністративні процедури, передбачена резолюціями та рекомендаціями цієї організації.

Відсутність процедур є причиною неефективності державного управління

Сьогодні в Україні є певні труднощі у відносинах між суспільством та владними органами. Ще з тоталітарних часів адміністративний апарат побудований таким чином, що керується, насамперед, потребами органів влади і досі не передбачає належних механізмів урахування законних інтересів фізичних осіб. Можливість захисту своїх прав громадянами істотно обмежена.

Органи публічної влади не залучають зацікавлених осіб до прийняття рішень, не гарантують громадянам право бути вислуханими та право доступу до матеріалів справ, не обґрунтовують свої рішення тощо. Людина, яка звернулася до публічного органу, позбавлена права на участь у розгляді звернення, на надання доказів, у неї відсутні будь-які права та можливості. Внаслідок цього постійно виникають скандали з вирубками лісів та парків, незаконними забудовами, захопленням земель, добуванням корисних копалин, перевірками, від яких страждає бізнес, раптовим припиненням органами влади соціальних виплат. Громадян позбавляють дитячих майданчиків, зон відпочинку, гаражів тощо і думки простого українця при цьому, як правило, не питають. В українському адміністративному законодавстві навіть немає такої правової категорії, як «зацікавлені особи» для таких справ.

Внаслідок цього громадяни та бізнес не захищені від свавілля чиновників, а відсутність належного процесу в адміністративній процедурі відкриває широкі можливості для корупції. Заходи адміністративного оскарження, як правило, є недоцільними, неекономними й неефективними за очікуваними чи фактичними результатами. Звернення ж до суду є процедурою витратною та досить тривалою. Позитивний ефект можливий, тільки коли спроби захистити права громадян набувають широкого розголосу, переростаючи навіть у міжнародні скандали, бо іншого способу захисту просто немає.

Державна Регуляторна служба України звертала увагу на сучасний стан взаємовідносин між громадянином та публічною владою, відзначаючи, що:

1. Замість загальної адміністративної процедури в Україні переважає підзаконне регулювання, є багато окремих процедур та законів.

Замість єдиного закону про адміністративну процедуру використовується переважно підзаконне (інструкційне) регулювання, а також велике різноманіття врегулювання однопорядкових відносин (різні строки оскарження, вимоги до представництва).

2. Право особи бути вислуханою чітко не зафіксоване навіть у заявному законодавстві (не кажучи вже про втручальне) і не забезпечується на практиці.

Приватній особі можуть зменшити розмір державної пенсії, навіть не повідомляючи її про ініціативу перегляду виплат. Тобто особа може дізнатися про відповідне рішення (адміністративний акт) вже після його прийняття.

3. Незалучення зацікавлених осіб до прийняття адміністративних актів.

Така категорія суб’єктів взагалі відсутня в адміністративному законодавстві, яке регулює діяльність публічної адміністрації. Наприклад, прийняття рішень у сфері будівництва здійснюється без залучення зацікавлених осіб.

4. Особам не повідомляється про права та порядок оскарження адміністративних актів.

Громадяни обмежені у можливості захисту своїх прав.

5. Адміністративні органи не мотивують несприятливі адміністративні акти.

У кращому разі є лише посилання на норму закону, на підставі якої приймається такий акт.

6. Адміністративні органи можуть відкликати, визнавати недійсними чи скасовувати власні акти практично без обмежень.

Таке свавілля особливо помітне при зміні політичної влади, яка має вплив на адміністративні органи (наприклад, міських голів, голів місцевих державних адміністрацій).

7. Адміністративне оскарження неефективне.

Оскарження до вищих органів не дає результату через відомчу заангажованість, а суди перевантажені.

Загальний порядок подання скарг та звернень ґрунтується на Законі України «Про звернення громадян» та відомчих підзаконних актах, постановах, положеннях та інструкціях. Однак цей Закон не може вважатися таким, що відповідає сучасним вимогам, оскільки сфера його дії істотно обмежена. Зокрема, він:

1) поширюється лише на громадян і залишає поза увагою звернення юридичних осіб;

2) не диференціює порядок розгляду звернень органами державної влади і місцевого самоврядування та недержавними інституціями;

3) містить загальні норми щодо розгляду звернень громадян, не регулюючи процедуру;

4) абсолютно не врегульовує «втручальні» провадження, тобто провадження за ініціативою органів влади.

Більшість нормативних актів просто доповнюють порядок розгляду звернень загальною фразою про те, що рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені до керівника певного органу, вищого органу або до суду.

Прикладом такого узагальненого підходу є Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затверджене постановою КМУ №1317 від 03.12.2009 «Питання медико-соціальної експертизи».

Цим документом передбачено, що у разі незгоди з рішенням районної, міжрайонної, міської комісії хворий, потерпілий від нещасного випадку на виробництві чи професійного захворювання або особа з інвалідністю має право протягом місяця після одержання висновку комісії подати письмову заяву до Кримської республіканської, обласної, Київської та Севастопольської центральних міських комісій або до комісії, в якій він проходив огляд, чи до відповідного управління охорони здоров'я. Комісія, що проводила огляд, або управління охорони здоров'я у триденний строк після надходження відповідного запиту надсилає всі наявні документи на розгляд Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії, яка протягом місяця з дня подання зазначених документів проводить повторний огляд заявника і приймає відповідне рішення. Рішення Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії може бути оскаржене до МОЗ.

Тобто ніякої процедури розгляду МСЕК взагалі немає. Потерпілий може подати заяву, і в кращому випадку його повторно оглянуть.

Або більш масштабний приклад — Закон України «Про місцеві державні адміністрації».

За нормами цього Закону, рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Президенту України, органу виконавчої влади вищого рівня, уповноваженому Верховної Ради України з прав людини або до суду (ст. 38).

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду (ст. 43).

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Але яким чином орган виконавчої влади вищого рівня, Президент України або уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинні діяти у разі надходження скарги, та яким чином людина може довести свої міркування за скаргою, закон замовчує. Фактично рішення за зверненням приймається на підставі суб’єктивної оцінки та вольового рішення однієї особи — керівника, а сама скарга у більшості випадків розглядається тією особою, на яку поскаржилися.

Що пропонує законопроект

Законопроект №9456 спрямований на узгодження українського законодавства з загальноєвропейським, адже закріплює базові стандарти адміністративних процедур.

Складові (принципи) адміністративних процедур викладені у резолюції Комітету міністрів Ради Європи 77 (31) від 28.09.1977 «Про захист особи від актів адміністративних органів». Це, зокрема:

- право особи бути заслуханою (почутою);

- право доступу до інформації (матеріалів справи);

- право на допомогу та представницькі послуги;

- обов’язок органу інформувати про мотиви свого рішення;

- зазначення засобів правового захисту (оскарження).

Зрозуміло, що в Україні з дотриманням цих принципів є певні труднощі.

Чернівецький окружний адміністративний суд у постанові від 02.11.2010 у справі №2а-2190/10/2470 прямо зазначив, що «проводячи таким чином процедуру виконавчого провадження, відповідач, на думку суду, позбавив позивача можливості: брати участь в адміністративній процедурі щодо стягнення з нього заборгованості; отримати всю інформацію, необхідну для подання скарги, в т. ч. використати норми ст. 85 Закону №606; отримати роз’яснення щодо процедури, яка проводиться щодо нього. Позиція про дотримання таких принципів прийняття рішень адміністративним органом наведена також у резолюції Комітету міністрів Ради Європи (77) 31 від 28.09.1977 про захист особи від актів адміністративних органів влади».

Законопроект №9456 складається більш ніж зі 100 статей та IX розділів. Стандарти, які втілені у ньому:

• встановлюються єдині правила про загальну адміністративну процедуру;
• впроваджена категорія «зацікавлених осіб» в адміністративній процедурі;
• втілюється презумпція правомірності дій та вимог особи;
• гарантуються право особи на участь в адміністративному провадженні та доступ до матеріалів справи;
• забезпечується представництво інтересів особи в адміністративному провадженні;
• громадянам надається право подавати клопотання, право на адміністративне оскарження; право особи бути вислуханою перед прийняттям несприятливого адміністративного акту;
• створюються умови для ефективного оскарження адміністративних актів у адміністративному порядку (через залучення громадськості);
• вводиться інститут перегляду адміністративного акту за нововиявленими обставинами;
• встановлюється обов`язок владних органів мотивувати свої рішення та зазначати порядок їх оскарження у кожному адміністративному акті;
• ефективність адміністративних рішень забезпечується заходами їх примусового виконання;
• встановлюються правила щодо неупередженості посадових осіб адміністративних органів та порядку їх відводу/самовідводу;
• визначаються особливості адміністративного провадження у справах з великою кількістю осіб;
• адміністративний акт набуває чинності з моменту доведення його до відома особи (осіб), і визначено порядок такого доведення;
• врегульовано питання відкликання, визнання недійсними, скасування адміністративних актів;
• зафіксовано правило про захист законного інтересу (довіри).

Новацією є обов’язок адміністративного органу застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики України та Європейського суду з прав людини. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, мають братися до уваги всіма суб’єктами владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму. Це допоможе викоренити практику ігнорування державними органами судових рішень, винесених не на їх користь.

Дія Закону, у разі його прийняття, не буде поширюватися на відносини, що виникають під час:

1) розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, поради, рекомендації стосовно формування державної, регіональної та місцевої політики, а також стосовно врегулювання суспільних відносин, удосконалення нормативно-правових актів;

2) кримінального провадження, провадження у справах про адміністративні правопорушення, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження (крім виконання адміністративних актів), вчинення нотаріальних дій, виконання покарання, застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

3) державної служби, дипломатичної та військової служби, проходження служби особами рядового та начальницького складу, служби в органах місцевого самоврядування, а також іншої публічної служби;

4) реалізації конституційного права громадян брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування;

5) оскарження процедур публічних закупівель.