Як реалізувати право на безоплатне отримання земельної ділянки: практика ВС

Право на безоплатну передачу земельних ділянок у приватну власність

Конституцією гарантується право власності на землю. У статті 14 Основного закону передбачено, що це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до положень Земельного кодексу України (ЗК) громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим кодексом.

Органи місцевого самоврядування, до повноважень яких належить розпорядження землями комунальної власності, все частіше надають немотивовані відмови на заяви громадян про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельних ділянок для потреб, передбачених ЗК. Причинами можуть бути, наприклад, «відсутність вільних земельних ділянок» чи наявність нічим не передбаченого рішення ОМС про черговість порядку отримання землі.  Іноді подана у визначеному порядку заява особи навіть не розглядається на засіданні відповідної ради, а посадові особи ОМС пишуть «відписки», в яких аргументують неухвалення рішення недостатньою кількістю голосів депутатів чи іншими причинами, які суперечать статті 118 ЗК України.

При цьому все складніше стає оскаржити відмову ОМС у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Суд задовольняє позов особи та зобов’язує орган місцевого самоврядування повторно розглянути заяву.

Далі ситуація доходить до абсурду: суб’єкт владних повноважень, виконуючи рішення суду, розглядає повторно подану заяву щодо передачі у власність земельної ділянки та… повторно приймає немотивоване рішення про відмову.

Причина відмови — лише невідповідність місця розташування ділянки вимогам законів та містобудівній документації

Отже, стаття 118 ЗК встановлює чіткий алгоритм безоплатної передачі земельної ділянки з комунальної у приватну власність.

Так, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Крім того, частина 6 статті 118 ЗК дає перелік цільових призначень, за якими можуть використовуватися безоплатно передані земельні ділянки:

• для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства;
• для ведення садівництва;
• для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки);
• для індивідуального дачного будівництва;
• для будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації.

Орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Яскравим прикладом протистояння ОМС і громадян, бажаючих скористатися своїм правом на отримання земельної ділянки, є розгляд судової справи №819/570/18, щодо якої Верховний Суд 11.09.2019 прийняв остаточне рішення.

Особа тричі подавала до ОМС клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в урочищі в межах населеного пункту і тричі отримувала відмову. При цьому всі відмови були оскаржені в судовому порядку. Щоразу, коли суд зобов’язував ОМС повторно розглянути заяву, сільська рада ухвалювала нове рішення зі старою мотивацією: земельні ділянки відсутні.

Таким чином, за наслідками розгляду клопотання сільська рада неодноразово відмовляла особі у прийнятті рішення на його користь. Щоразу це ставало причиною звернень особи до суду з проханням скасувати відповідні рішення сільської ради та зобов`язати її повторно розглянути клопотання, і кожного разу судові рішення приймались на користь особи. Водночас судовими рішеннями на ОМС покладено обов`язок лише розглянути заяву повторно, що сільська рада, власне, і виконувала.

Верховний Суд встановлює: підстав відмови, визначених ст. 118 ЗК України, органом місцевого самоврядування не доведено.

Крім того, аналогічною є правова позиція Верховного Суду у справі №825/602/17  (постанова від 23.05.2018) в частині дискреційних повноважень органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

Нагадуємо, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, як зазначається в мотивувальній частині рішень ВСУ у справах №825/602/17 та №819/570/18, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов уповноважений орган зобов`язаний вчинити конкретні дії, і якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Таким чином, дискреційне повноваження може полягати у виборі: діяти чи не діяти, а якщо діяти — то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

«Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу — надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними», — встановив Верховний Суд.

Важливими в аналізі інституту безоплатної передачі земельних ділянок є положення абзацу 3 частини 7 статті 118 ЗК. Законодавець встановлює, що у разі, якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову в його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

«Проблеми провадження в ОМС будуть набувати ще більшого значення, адже наразі в територіальні громади передаються землі державної власності в рамках процедури децентралізації», — зазначив професор кафедри державно-правових дисциплін Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна, член Науково-консультативної ради при ВС Дмитро Лук’янець на засіданні круглого столу за ініціативою Касаційного адміністративного суду у складі ВС.

Член Науково-консультативної ради при ВС Павло Кулинич зазначив, що серед підстав відмови на видання дозволу на безоплатне виділення земельної ділянки у власність немає такої підстави, як отримання такого дозволу іншою особою. Тобто інституту резервування земель не існує, і для вирішення цієї проблеми такий інститут має бути введено.

Раніше «Судово-юридична газета» давала відповідь на питання, хто відповідає за судові помилки.

Нагадуємо, що судді ВС підбили підсумки співпраці з Проектом РЄ «Підтримка виконання Україною рішень ЄСПЛ».