Олександр Водянніков: КСУ не має бути залучений до політичних процесів, але формування constitutional policy є його безпосередньою функцією

Як відомо, наразі триває процедура відбору суддів Конституційного Суду України за квотою Президента України Володимира Зеленського.

Конкурсна комісія для здійснення відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України буде проводити співбесіди з 18 кандидатами до 22 жовтня включно. Потім буде оголошено фінальний short list претендентів, серед яких найбільш гідних зможе обрати Президент.

Серед кандидатів – національний радник з юридичних питань Координатора проектів ОБСЕ в Україні, який у 2019 році був включений до складу Комісії з питань правової реформи при Президенті України, Олександр Водянніков. Раніше, у 2014-2019 роках він також був членом Ради з питань судової реформи та брав участь у розробці змін до Конституції в частині правосуддя та проекту нової редакції Закону «Про Конституційний Суд України».

В інтерв’ю «Судово-юридичній газеті» Олександр Водянніков розповів, чи має місце в Україні «конституційна криза», чи є Конституційний Суд тією інституцією, роботу якої можна виміряти, зокрема, з точки зору ефективності, та яким він бачить ключове завдання КСУ.

Бесіду вела Наталя Мамченко,

«Судово-юридична газета»

У чому полягає місія судді Конституційного Суду України у сьогоднішніх умовах?

У 2005 році під час розгляду в Сенаті кандидатури на посаду судді Верховного Суду США суддя Джон Робертс сказав: «Я буду відкритим для обґрунтованих поглядів моїх колег-суддів і вирішуватиму кожну справу на підставі поданих матеріалів, відповідно до верховенства права, без страху чи прихильності, найкращим чином, на який здатен». Це кредо, на мій погляд, є не менш релевантним для судді Конституційного Суду України: відкритий розум (відкритість, безсторонність), всебічність і об’єктивність, доброчесність і нейтральність. Адже КСУ – орган, що покликаний не тільки захищати Конституцію, наповнювати практичним змістом конституційні гарантії прав і свобод, але й проактивно вибудовувати конституційний лад, конституційну ідентичність.

З огляду на ситуацію, що склалася навколо КСУ і, не в останню чергу, завдяки самому КСУ, перед Судом, його суддями стоїть завдання відновлення своєї легітимності, відновлення суспільної довіри. І це вимагає від Суду бути більш прогресивним за Конституційний Суд Південної Африки, а від його рішень – бути більш обґрунтованими за рішення Німецького Конституційного Суду.

Належна відповідь на всі ці виклики залежить, в першу чергу, від суддів, наявності в них досвіду у широкому спектрі питань, стратегічної візії. Адже Суд, в першу чергу, це судді. Від їх світогляду, незалежності і неупередженості залежить майбутнє не тільки інституції, але й всього конституційного ладу України, всієї системи захисту прав і основоположних свобод в нашій країні. Це вимагає від судді розумітися і враховувати глобальні тенденції в сучасному конституціоналізмі, активно брати участь у процесах формування таких тенденцій.

Які проблемні аспекти, зокрема, законодавчого, організаційного характеру, Ви вбачаєте наразі у діяльності Конституційного Суду України?

Аспектів, на жаль, досить багато. Коли писався чинний Закон про Конституційний Суд України, ми виходили з презумпції добросовісності, компетентності і професійності суддів КСУ. В проект закону закладалися інструменти, що мають сприяти незалежності, об’єктивності і легітимності його функціонування. Певне розчарування викликав процес прийняття цього закону в Парламенті – конкурсні засади, передбачені проектом, були залишені лише в частині добору суддів за квотою Президента, процедури добору від Парламенту і судової системи були позбавлені елементів конкурсу. Тому перший і засадничий аспект полягає у забезпеченні справжнього прозорого конкурсу у процедурі добору суддів за квотами Парламенту і судової системи.

Другий аспект – дисциплінарна відповідальність суддів КСУ. Подія травня 2019 року, коли КСУ, що має бути взірцем дотримання принципів належної правової процедури і справедливості, у свавільний спосіб і з явним порушенням процедури звільнив голову КСУ з посади судді КСУ, власне, може розглядатися початком конституційної кризи, в якій опинився КСУ. Тому питання дисциплінарної процедури, дисциплінарної відповідальності потребує чіткого і належного врегулювання. Якщо КСУ не спроможний виправити ці вади згідно з чинним Законом про КСУ, це питання потребуватиме законодавчого втручання.

Третій аспект – принциповість практики. Практика КСУ потребує більш базового підходу аргументації – встановлення і артикулювання судових стандартів розгляду. Історично КСУ тяжіє до казуального підходу і лаконічності своїх рішень. Цей стиль був закладений ще на початку функціонування КСУ в силу панівних тоді підходів до написання судових рішень. В останні роки в практиці КСУ почали з’являтися рішення, що визначають стандарт розгляду справ, однак казуальний підхід залишається переважним. Тому і суспільство, і органи державної влади часто з острахом очікують рішення КСУ в силу непередбачуваності підходів Суду, складності вивести можливу позицію щодо важливого суспільного питання.

Четвертий аспект - інституційний діалог. Зараз існує нагальна потреба в діалозі між КСУ, законодавцем, політичними акторами, судами і громадськістю. Рішення з конституційних питань мають розглядатися крізь призму такого діалогу як процесу легітимації змісту. У такому сенсі інституційний діалог як процес легітимації становить не просто спілкування чи комунікацію, він підтримує стале функціонування інституцій і охорону конституційних цінностей. Він забезпечує суспільну легітимність КСУ як охоронця Конституції України, її цінностей і принципів.

Такий діалог відбувається не тільки за допомогою рішень КСУ. Особливу важливість, на мою думку, мають і інші формати – amici curiae як форма залучення громадськості і експертного середовища до конституційного процесу (передбачена чинним Законом «Про Конституційний Суд України», але не врегульована на рівні Регламенту КСУ), діалогові заходи, формат яких дозволяє обмін думками, візіями і аргументами, літні школи для студентів і аспірантів тощо. 

Чи має місце в Україні «конституційна криза»? І якщо так, у чому вона, на Вашу думку, виражена?

Так, в Україні наявна «конституційна» криза, яку я би охарактеризував як кризу легітимності Конституційного Суду. Але слід розуміти, що тригером цієї кризи стало не Рішення № 13-р/2020 – воно стало кульмінацією кризових явищ. КСУ йшов до цієї ситуації, якщо і не свідомо, але точно навпростець, починаючи із сумнівного звільнення С. Шевчука з посади судді і Голови КСУ в травні 2019 року, через не менш сумнівні рішення щодо повноважень НАБУ (справа за конституційною скаргою Запорізького заводу феросплавів) і неможливості існування незалежних регуляторних органів.

Конституційний Суд покликаний бути останньою барикадою проти зазіхань на Конституцію, її принципи і цінності. Однак чи виконує він це завдання, чи не становлять останні рішення КСУ загрозу належному урядуванню та демократичному розвиткові нашої держави? Ці питання в світлі останніх подій стали надзвичайно актуальними.

Чи поділяєте Ви ідею реформи конституційного провадження і, якщо так, чого саме вона б мала торкнутися?

Реформа конституційного провадження, на відміну від реформи самого КСУ, має стосуватися тих проблемних питань, що пов’язані з конституційним судочинством. Досвід функціонування КСУ за останні роки, дійсно, дає підстави для законодавчого втручання у цій сфері. Зокрема слід вказати на такі аспекти, що потребують удосконалення:

вимоги до конституційної скарги (конституційна скарга – інструмент захисту конституційних прав і свобод, тому положення щодо вимог до скарги мають бути спрощені);

прозорість і визначеність процедури щодо прийняття забезпечувального наказу, необхідність обґрунтування прийняття забезпечувального наказу;

прийняття рішень сенатами КСУ (кворум для прийняття рішень, щоб убезпечити від зловживань, як це мало місце у справі за конституційною скаргою Запорізького заводу феросплавів; слід також запровадити можливість оскарження рішень сенатів до Великої палати за аналогією до процедури в ЄСПЛ);

повноваження щодо відмови у закритті провадження за клопотанням суб’єкта конституційного звернення (КСУ повинен мати можливість відмовити у закритті провадження, якщо порушені конституційні питання становлять особливий суспільний інтерес чи важливість для конституційного ладу).  

За якими критеріями, на Вашу думку, суспільство може оцінити роботу Конституційного Суду України? Чи є Конституційний Суд інституцією, роботу якої можна виміряти, зокрема, з точки зору «ефективності»?

Я би назвав декілька таких критеріїв для оцінки ефективності КСУ:

1. Співвідношення кількості звернень за конституційними скаргами до КСУ та кількості відкритих проваджень. Цей критерій має відповісти на питання чи довіряє суспільство КСУ та чи здатен КСУ активно втручатися для виправлення дисфункцій правової системи. Це критерій «проактивності».
2. Співвідношення між кількістю відкритих проваджень і винесених рішень на рік (звітний період, передбачений Законом про КСУ). Це критерій «інтенсивності» функціонування КСУ.
3. Середній строк між прийняттям конституційного звернення до розгляду і винесенням рішення. Це критерій розумності строків розгляду.
4. Рівень довіри громадськості до КСУ.
5. Наявність кореляції між зверненнями до КСУ і кількістю звернень до ЄСПЛ.

Чи є КСУ політичним органом?  

Відповідь на це питання залежить від того, що ми розуміємо під терміном «політичний». В українській мові історично політика об’єднує два різні поняття, які в англійській поділяються на politics (тобто політика як боротьба за владу в демократичному процесі) та policy (тобто політика як напрям розвитку, як державна політика у певній сфері).

Якщо «політичний» означає задіяний у політичному процесі, у політиці в загальному значенні (тобто у politics англійською), то ні, КСУ не має бути залучений до політичних процесів.

Якщо ж мається на увазі залучення до формування політики як напрямку розвитку, до конституційної чи правової політики (тобто у policy англійською), то відповідь ствердна, адже формування constitutional policy є його безпосередньою функцією.  

 Підписуйтесь на наш Telegram-канал та на Youtube Право ТВ, щоб бути в курсі найважливіших подій.