Новый Конституционный?

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

С инициативой усовершенствовать правовой статус и деятельность КСУ выступили народные депутаты Украины Сергей Кивалов и Владимир Макеенко, которые 3 декабря внесли на рассмотрение парламента проект Закона «О внесении изменений в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины» относительно усовершенствования правового статуса, организации и порядка деятельности КСУ» (р. №3721).

Однако народные избранники решили пойти дальше – на днях в парламенте был зарегистрирован проект Закона «О внесении изменений в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины» относительно усовершенствования правового статуса, организации и порядка деятельности КСУ (р. №3721), которым предлагается внести изменения в правовой статус и организацию деятельности органа конституционной юрисдикции. В частности, предлагается закрепить законодательно, что конституционные представления и обращения, которые по форме не соответствуют требованиям Закона, к рассмотрению не принимаются и возвращаются авторам секретариатом КСУ, а также дополнить перечень оснований для отказа в открытии производства по делу в Конституционном Суде наличием решения (заключения) КСУ относительно предмета конституционного представления (обращения). Не приведет ли это к ограничению прав для субъектов, которые обращаются в КСУ, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Напомним, что Конституционный Суд Украины является особым органом в судебной ветви власти и не относится к системе судов общей юрисдикции. С инициативой усовершенствовать его правовой статус и деятельность выступили народные депутаты Украины Сергей Кивалов и Владимир Макеенко, которые 3 декабря внесли на рассмотрение парламента проект Закона «О внесении изменений в Закон Украины «О Конституционном Суде Украины» относительно усовершенствования правового статуса, организации и порядка деятельности КСУ (р. №3721).

Заключить обязан

Одним из принципиальных аспектов такого совершенствования должно стать приведение Закона «О Конституционном Суде Украины» (далее – Закон о КСУ) в соответствие с Основным Законом Украины. Так, согласно ст. 159 Конституции законопроект о внесении изменений в Конституцию рассматривается Верховной Радой при наличии заключения Конституционного Суда о соответствии законопроекта требованиям ст. 157 и 158 Конституции. Тем самым предоставление такого вывода прямо отнесено Основным Законом к полномочиям КСУ и является обязательной стадией в процедуре внесения изменений в Конституцию. Действующий же Закон о КСУ не относит предоставление упомянутого заключения к полномочиям Конституционного Суда, не определяет субъекта и форму обращения по этому вопросу. Отсутствие такой регламентации, безусловно, является существенным пробелом в законодательстве.

Кроме того, Закон о КСУ не предусматривает полномочий Конституционного Суда по предоставлению выводов о нарушении Верховной Радой Автономной Республики Крым Конституции или законов при решении вопроса о досрочном прекращении ее полномочий парламентом Украины. А Основной Закон прямо указывает на такое полномочие КСУ в п. 28 ч. 1 ст. 85. Конституционный Суд Украины неоднократно в своих решениях, в частности, №5-з от 8.05.1997, №8-рп/98 от 9.06.1998, №20-рп/2010 от 30.09.2010 подчеркивал важность таких выводов единого органа конституционной юрисдикции. Следовательно, предоставление выводов КСУ относительно соответствия законопроектов о внесении изменений в Конституцию требованиям ст. 157 и 158 Основного Закона и о нарушении Верховной Радой АРК Конституции или законов при решении вопроса о досрочном прекращении ее полномочий Верховной Радой конституционно обусловлено и подтверждается практикой.

Следует обратить внимание, что закрепление полномочий Конституционного Суда по предоставлению выводов по вышеупомянутым вопросам было предметом ряда законодательных инициатив. В частности, подобные предложения содержались в Законе «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно полномочий Конституционного Суда Украины, особенностях производства по делам по конституционным обращениям и недопущения злоупотреблений правом на конституционное представление» №1168-VI от 19.03.2009. Однако этот закон был признан неконституционным согласно решению КСУ №17-рп/2009 от 07.07.2009 из-за нарушения установленной Конституцией процедуры вступления в силу. Поэтому, делают заключение авторы законопроекта, соответствующие полномочия КСУ предлагается закрепить в Законе.

Решения или заключения?

Закон о КСУ на сегодня содержит ряд положений, требующих уточнения. Это, в частности, положения о полномочиях Конституционного Суда принимать заключения по делам относительно официального толкования Конституции и законов Украины (ст. 62). Вместе с тем, Основной Закон определяет, что по вопросам об официальном толковании Конституционный Суд принимает решения (ст. 150). В связи с этим авторы законопроекта №3721 считают целесообразным внести соответствующие изменения в Закон.

Необходима и более четкая регламентация в вопросе утверждения нагрудного знака судьи КСУ (ст. 10). Поскольку Верховная Рада с 1996 г. так и не утвердила его описание и форму, предлагается предоставить Конституционному Суду полномочия самостоятельно утверждать эти параметры.

Детали увольнения

В дополнительной правовой регламентации нуждаются и вопросы правового статуса судьи КСУ. В частности, вопрос увольнения судей общей юрисдикции и судей КСУ регулируется ст. 129 Конституции, которая определяет основания и порядок такого увольнения. Одним из таких оснований является подача судьей заявления об отставке или об увольнении по собственному желанию. Вместе с тем, ст. 109 Закона «О судоустройстве и статусе судей» называется «Увольнение судьи суда общей юрисдикции с должности». А в отношении судей КСУ вышеуказанный Закон определяет лишь, что «в стаж работы, дающий судье Конституционного Суда Украины право на отставку и выплату выходного пособия, засчитывается также стаж другой практической, научной, педагогической работы по специальности и стаж государственной службы» (ст. 131 Закона «О судоустройстве и статусе судей»). «Во избежание шероховатостей», как отмечают авторы, предлагается дополнительное нормативное урегулирование.

Фильтрует секретариат

Также законопроектом предлагается усовершенствовать регулирование вопросов обработки секретариатом Конституционного Суда конституционных обращений и представлений на предмет соответствия их формы требованиям Закона. Согласно информации, предоставленной КСУ, в течение года в Конституционный Суд поступают около 2 тыс. конституционных обращений и представлений, но только около 10% из них по форме соответствуют требованиям, установленным Законом. Существенный процент составляют обращения, которые называются «конституционное обращение» или «конституционное представление», но по форме и содержанию затронутых вопросов фактически представляют собой обычные обращения, подлежащие обработке в соответствии с Законом «Об обращения граждан». Возвращение таких обращений авторам секретариатом КСУ позволяет избежать нерационального расходования времени и усилий судей КСУ.

В Конституционный Суд поступают также конституционные обращения, в которых может быть указано на реальную проблему неоднозначного применения положений Конституции и законов вследствие их неодинакового понимания. Однако при этом могут иметь место определенные недостатки формального плана, такие как направление ходатайства в одном экземпляре, неприложение к нему материалов, на которые есть ссылки при обосновании необходимости в официальном толковании, некорректное определение предмета толкования и т. п. Возвращение таких конституционных обращений авторам секретариатом КСУ с указанием допущенных недостатков дает возможность привести их в соответствие с требованиями Закона и избежать заведомого принятия Конституционным Судом процессуального определения об отказе в открытии конституционного производства в связи с несоответствием конституционного обращения требованиям Закона (п. 2 ст. 45), которое является окончательным (ч. 3 ст. 50 Закона). Поэтому, с целью обеспечения обработки конституционных обращений на принципах законности, рациональности и содействия физическим и юридическим лицам в реализации их права на конституционное обращение предлагается внести в ст. 39, 42 Закона соответствующие изменения, которые на законодательном уровне позволяли бы секретариату КСУ возвращать заявителям ходатайства, которые явно не соответствуют требованиям Закона.

Отметим, что и сегодня §10 гл. 3 регламента КСУ урегулировано, что зарегистрированные конституционные представления и обращения проверяет в неотложном порядке соответствующее подразделение секретариата КСУ, к полномочиям которого отнесено предварительное их изучение и проверка на соответствие требованиям ст. 13, 14, 38, 39, 40, 41, 42, 43 Закона о КСУ. Некорректно оформленные конституционные представления и обращения секретариат возвращает авторам, о чем указывается в письменном уведомлении. В случае, если субъект права на представление или обращение не соглашается с содержанием данного уведомления, письмо и конституционное представление/обращение передаются руководителю секретариата КСУ или его заместителю для проверки обоснованности решения, принятого руководителем подразделения. После проверки руководитель секретариата или его зам принимает решение о направлении повторного сообщения автору или о передаче материалов конституционного представления/обращения на рассмотрение коллегии судей КСУ.

Новая возможность для отказа

Впрочем, законопроектом предусматривается не только такая новелла, как возможность возвращения секретариатом представления/обращения из-за ошибок формы, но и новое основание для отказа в открытии производства по делу в Конституционном Суде (дополнение п. 4 ч. 1 ст. 45). Это основание заключается в наличии решения (заключения) КСУ относительно предмета конституционного представления (обращения).

Напомним, что согласно ст. 50 действующего Закона о КСУ, принятое Конституционным Судом на его заседании процессуальное определение об отказе в открытии производства по делу в КСУ является окончательным. Стоит сказать, что Законом №1168-VI от 19.03.2009, о котором упоминалось выше и который был признан неконституционным согласно решению КСУ №17-рп/2009, ч. 1 ст. 45 Закона о КСУ также была дополнена. В частности, было закреплено такое основание для отказа Конституционным Судом в открытии конституционного производства по делу, как наличие решения КСУ относительно конституционности аналогичного по содержанию и юридической силе акта, или определения об отказе в открытии производства по такому акту, или же определения о прекращении производства по нему.

Как отмечало в тот раз Главное научно-экспертное управление Верховной Рады, предложенная новелла могла привести к ограничению полномочий КСУ как органа конституционного контроля, ведь решения КСУ принимаются относительно конкретных актов и не должны применяться по аналогии. Отметим также, что согласно ст. 152 Конституции законы, другие правовые акты или отдельные их положения утрачивают силу в порядке осуществления конституционной юрисдикции только со дня принятия КСУ решения об их неконституционности. Поэтому будет ли предлагаемое новым законопроектом дополнение ст. 45 Закона о КСУ способствовать осуществлению Конституционным Судом в полном объеме функций конституционного контроля путем принятия решений относительно соответствия Конституции конкретных актов или отдельных их положений, остается под вопросом.

Примечательно, что на сегодня в §11 гл. 3 регламента КСУ указано, что если по затронутым в конституционном представлении/обращении вопросам Конституционный Суд принимал решения, давал заключение или выносил процессуальное определение об отказе в открытии конституционного производства или прекращении конституционного производства по делу, субъекту права на конституционное представление (обращение) направляется сообщение за подписью руководителя секретариата КСУ или его заместителя. К уведомлению прилагается копия соответствующего решения, заключения или процессуального определения. При повторном обращении такого субъекта в Конституционный Суда Украины по вопросу, относительно которого уже принято решение, дано заключение или вынесено процессуальное определение об отказе в открытии конституционного производства или прекращении конституционного производства по делу, заявителю повторно предоставляется ответ с одновременным уведомлением о прекращении переписки по данному вопросу. Последующие обращения таких лиц по тому же вопросу остаются без ответа и приобщаются к делу по согласованию с зампредседателя КСУ. Следующие же явно необоснованные обращения расцениваются как злоупотребление правом.

Преюдициальность гарантирована

Также авторы законопроекта предлагают уточнить порядок урегулирования правоотношений, возникающих вследствие действия акта, признанного неконституционным. Действующее законодательство не содержит унифицированного определения термина «преюдициальность». Но поскольку решение Конституционного Суда Украины имеют особую юридическую природу, предлагается определить, что оно является преюдициальным, если КСУ распространяет его действие на правоотношения, возникшие в результате применения и действия неконституционного акта до момента потери ним силы.

Законодательной инициативой предлагается усовершенствовать и другие положения Закона о КСУ, в частности, связанные с уточнением порядка возмещения расходов участникам конституционного производства, обнародованием решений и заключений КСУ, их выполнением и унификацией сроков конституционного производства.

Безусловно, вопросы, связанные с правовым статусом, организацией и порядком деятельности КСУ, требуют дополнительного законодательного урегулирования. Главное – чтобы они пошли на пользу государственному механизму и обществу.

Статья 23-1 (из законопроекта №3721):

Увольнение судьи КСУ по его заявлению об отставке или об увольнении по собственному желанию

Судья КСУ имеет право подать заявление об отставке, если он имеет стаж работы, дающий право на отставку, не менее 20 лет.

В стаж работы, дающий судье КСУ право на отставку и выплату выходного пособия, засчитывается:

1) работа в должности судьи судов Украины, арбитра (судьи) арбитражных судов Украины, государственного арбитра бывшего Государственного арбитража Украины, арбитра ведомственных арбитражей Украины;

2) работа на должности члена Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей Украины;

3) работа на должности судьи в судах и арбитров в государственном и ведомственном арбитражах бывшего СССР и республик, входивших в его состав;

4) другая практическая, научная, педагогическая работа по специальности и стаж государственной службы.

Судья КСУ вправе в любое время пребывания на должности, независимо от мотивов, подать заявление об увольнении с должности по собственному желанию.

Судья КСУ продолжает осуществлять свои полномочия до принятия решения о его увольнении.

За судьей КСУ, уволенным по его заявлению об отставке, сохраняется звание судьи и гарантии неприкосновенности, установленные для судьи до его выхода в отставку.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Юрий Баулин, зампредседателя Конституционного Суда Украины

– Наш опыт работы свидетельствует о том, что когда граждане сами, без помощи юристов обращаются в КСУ, очень редко их конституционные обращения соответствуют формальным требованиям, прописанным в Законе «О Конституционном Суде Украины». В 2010 г. в КСУ от граждан и юридических лиц поступило 491 конституционное обращение, в 2011 – 435, в 2012 – 476. Однако решений при этом было вынесено немного. К примеру, с января по октябрь 2013 г. их было всего 7. Да, много определений об отказе в открытии производства, которые мы публикуем. Иногда КСУ вменяют в вину тот факт, что мы якобы не хотим рассматривать дела, или что мы ущемляем права и свободы человека. Но это не так, поскольку анализ многих обращений свидетельствует о том, что граждане, заблуждаясь, рассматривают КСУ как высший суд общей юрисдикции. Поэтому хотелось бы, чтобы граждане, обращаясь в КСУ, понимали, что такое предмет толкования КСУ.

Олег Роговой, заведующий отделом обработки конституционных обращений управления правовой экспертизы секретариата КСУ

– Согласно регламенту Конституционного Суда Украины, поступившее обращение сначала проверяется на соответствие требованиям, прописанным в законе. По результатам такой проверки мы подготавливаем либо предварительный вывод, который передается на рассмотрение коллегии судей, либо сообщение автору (в случае несоответствия) с тем, чтобы он мог исправить все недочеты. Эти сообщения не следует рассматривать как отказ КСУ в рассмотрении. Наоборот, они направлены на устранение недостатков с тем, чтобы суд смог принять их обращения к рассмотрению. Ведь если передать неподготовленное конституционное обращение на рассмотрение КСУ, то по закону в случае его несоответствия принимается определение об отказе, которое является окончательным.

Конституционный Суд не единожды обращал внимание на то, что представлять интересы субъекта права на конституционное обращение и иметь право на внесение конституционного обращения – это не одно и то же. Поэтому конституционное обращение должно быть подписано и внесено субъектом, т. е. гражданином или юридическим лицом, а не его представителем. А уже непосредственно в самом обращении указываются данные о представителе.

Николай Мельник, д. ю. н., профессор, член Конституционной Ассамблеи (до 2.12.2013)

– Первое ознакомление с этим законопроектом дает основания для вывода о том, что он не решает существующей проблемы – кризиса отечественного конституционного судопроизводства. Более того, несмотря на преимущественно, как говорится, технический характер большинства его положений, этот проект заслуживает очень пристального внимания юристов и политиков. Потому что принятие одного только его внешне безобидного и будто бы юридически правильного «технического» положения будет иметь существенные правовые и политические последствия для Украины.

Речь идет о дополнении ст. 45 Закона «О Конституционном Суде Украины» нормой, предусматривающей новое основание для отказа в открытии конституционного производства – «наличие решения (заключения) Конституционного Суда Украины относительно предмета конституционного представления (обращения)». Правовая обоснованность такой новеллы вызывает сомнения. Фактически она возводит решения КСУ в абсолют, исключая их какой-либо пересмотр и связывает все будущие решения КСУ его прежней правовой позицией, даже если она, как говорится, безнадежно устарела, является юридически необоснованной или сомнительной. Эта новелла делает в принципе невозможным пересмотр КСУ своего решения. Но все в жизни меняется: и общественные отношения, и право, и правовые теории. Закон можно изменить, Конституцию можно изменить, а ее интерпретацию КСУ, оказывается, изменить нельзя. Т. е. эта новелла предлагает юридически закрепить положение, согласно которому КСУ априори не может ошибаться.

Павел Петренко, секретарь Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Конечно, положение о том, что конституционные представления, не соответствующие по форме требованиям закона, не будут приниматься к рассмотрению и будут возвращаться заявителям, создаст препятствия к доступу к правосудию. Кроме прочего, эта норма ограничивает конституционное право народных депутатов на обращение с соответствующими конституционными представлениями в КСУ. Не может секретариат, который не является органом судопроизводства, выполнять функции возврата заявлений или представлений. Также некорректной можно назвать норму, предполагающую одним из оснований для отказа в открытии конституционного производства наличие решения (заключения) Конституционного Суда Украины относительно предмета конституционного представления (обращения). Я не думаю, что этот законопроект найдет поддержку в сессионном зале.

Анатолий Селиванов, постоянный представитель ВР в Конституционном Суде, академик Национальной академии правовых наук Украины, д. ю. н., профессор

– Секретариат – это не суд. Но если речь идет о несоответствии формы конституционного представления/обращения Закону «О Конституционном Суде Украины», оно должно возвращаться для устранения недостатков субъекту обращения. А если представление/обращение не является предметом рассмотрения КСУ (нет обоснования, неправомочный субъект и т. д.), то и сейчас в таких случаях на стадии предварительного контроля правильности оформления, изложения, мотивировки может быть использована такая формула, которая предполагает возврат, но совершается он только от имени КСУ. Эта норма дисциплинирует всех лиц, которые обращаются в КСУ, и вносит правовую определенность относительно не только сути предмета представления/обращения, но и юридических требований к оформлению таких документов.

Что касается внесения изменений в ч. 1 ст. 45 Закона о КСУ, т. е. дополнения перечня оснований для отказа в открытии производства по делу в Конституционном Суде наличием решения (заключения) КСУ относительно предмета конституционного представления (обращения), вопрос очень спорный. Если предметом называть какую-то норму или сам закон, их смысл может зависеть от правоотношений конституционного или законодательного порядка. Применимость нормы связана с обстоятельствами, которые существуют в конкретный момент. Таким образом, формально юридически очень непросто будет выйти из ситуации, когда вопрос КСУ рассматривался, но появились новые обстоятельства, которые также требуют учета и рассмотрения.

Лариса Наливайко, завкафедры общеправовых дисциплин Днепропетровского государственного университета внутренних дел, д. ю. н., профессор

– Отдельно хотелось бы остановиться на предложении о закреплении в ст. 69 законопроекта положения о том, что решения и выводы КСУ имеют окончательный характер и не могут быть обжалованы, а также имеют прямое действие и для вступления в силу не требуют подтверждения со стороны любых органов государственной власти. Это может стать важной гарантией деятельности Конституционного Суда Украины и его роли как арбитра в системе сдержек и противовесов между органами публичной власти.

В контексте обеспечения доступа общественности к осуществлению правосудия проблемной является ограниченность доступа граждан к конституционной юрисдикции. В частности, речь идет об отсутствии у граждан права непосредственного обращения в КСУ по вопросам конституционности законов и других нормативных актов. В Украине соответствующее право может быть реализовано только опосредованно, через субъектов, определенных ч. 2 ст. 150 Конституции, или самим КСУ при рассмотрении дел, связанных с официальным толкованием законов. Такое устранение физических и юридических лиц от процесса осуществления конституционного правосудия существенно ограничивает их влияние на процесс соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Украине.

Основные типичные ошибки, которые допускаются при подготовке конституционных обращений:

- направление конституционного обращения ненадлежащим субъектом;

- направление конституционного обращения юридическим лицом без подтверждения полномочий представителя органа управления (отсутствие извлечения из учредительных документов, приказа о назначении на должность и т. д.);

- отсутствие надлежащих документов на представителя, в т. ч. наличие доверенности, где прописано право представлять интересы в судах общей юрисдикции, но не в КСУ.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ

Конституционный контроль в США основан на обычае, он не имеет законодательной основы, но, тем не менее, признается важнейшим принципом конституционной системы. Вер­ховный суд США вправе проверять конституционность законов только при рассмотрении конкретного дела (т. н. конкретный надзор, отличающийся от абстрактного, осу­ществляемого в ряде стран вне связи с возникновением в суде конкретного спора). Проверка подчинена целям охраны конституционных прав и свобод того или иного человека, если какое-то право затрагивается тем или иным законом. Верховный суд США не дает предвари­тельных заключений на рассматриваемые Конгрессом законопро­екты (такой институт, однако, существует в некоторых штатах).

Федеральный Конституционный суд Германии уполномочен решать вопросы соответствия законов и судебных решений Конституции ФРГ. Основной закон Германии наделяет суд правом отменять принятые в должном демократическом порядке законы, если суд придет к заключению, что они противоречат Конституции. Заявления имеют право подавать органы власти, федеральный президент, Бундестаг и Бундесрат или их части – депутаты или фракции, федеральное правительство, земельные правительства. Основной закон наделяет правом подавать «конституционную жалобу» и отдельного гражданина.

Самое важное полномочие Конституционного Суда Италии – контроль за конституционностью законов и актов, имеющих силу закона. Такой контроль может быть предыдущим и последующим. Кроме того, Конституционный суд рассматривает споры о компетенции, которые могут возникнуть между парламентом и правительством, главой государства и парламентом, органами судебной власти и правительством, а также между государством и областями или между областями.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции между органами государственной власти и субъектами РФ. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. По запросу Президента, Государственной думы, правительства, Совета Федерации, органов законодательной власти Суд дает толкование Конституции РФ.

Судебная коллегия конституционного надзора Верховного Суда Эстонии осуществляет контроль за соответствием Конституции всех нормативных актов страны (в т. ч. положений международных договоров), рассматривает жалобы на решения парламента, Президента и избирательной комиссии, дает заключения конституционно-правового характера, рассматривает вопросы о прекращении деятельности партий.

Орган конституционного контроля Франции – Конституционный совет Франции. Его функции напоминают функции конституционного суда в других странах, однако в ряде пунктов они существенно уже. Например, Совет не может отменить действующий закон – он может вынести суждение о неконституционности законопроекта, находящегося в разработке либо только что принятого, но тут же оспоренного и не вступившего еще после промульгации в законную силу.