Реформа правосудия на паузе

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

2013 г. ознаменовался целым рядом попыток реформировать отечественные судебную и правоохранительную системы. Впрочем, далеко не все из них оказались удачными. На данный момент изменения в законодательство о судоустройстве и статусе судей, о прокуратуре все еще ожидают вердикта законодательной власти, ведь Верховная Рада по тем или иным причинам за год так и не удосужилась поставить окончательную точку в этих вопросах. Так случилось, в частности, с законопроектами о Верховном Суде, об обеспечении безопасности судей и членов их семей и т. д.

Что же касается проекта изменений в Конституцию Украины относительно правосудия, то по некоторым данным, сейчас шансы его принятия значительно снизились. В то же время, очевидна необходимость преобразований в таких сферах, как процедура отбора кандидатов на должность судьи впервые, участие органов судейского самоуправления в бюджетном процессе, разграничение полномочий Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей.

К слову, под конец года особенно остро встал вопрос финансирования Фемиды. Так, аккурат к новогодним праздникам парламентарии преподнесли ей неожиданный «подарок», отменив норму Закона «О судоустройстве и статусе судей» об увеличении должностного оклада судьи в 2014 г. и приостановив вступление в силу закона о госслужбе. Какие сюрпризы ожидают юридическое сообщество в наступающем году, выясняла «Судебно-юридическая газета».

В соответствии с Основными принципами независимости судебных органов, одобренными резолюциями 40/32 и 40/146 Генеральной ассамблеи ООН, на каждое государство-члена ООН возлагается обязанность выделять средства, которые позволяли бы судебным органам надлежащим образом выполнять свои функции.

В п. б ч. 2 принципа 1 Рекомендаций Комитета министров СЕ о независимости судопроизводства говорится: исполнительная и законодательная власть должны обеспечить независимость судей и противодействовать любым попыткам лишить их независимости.

Венская декларация и Программа действий, принятая на II Всемирной конференции по правам человека 25 июня 1993 г., также указывают на необходимость должным образом финансировать учреждения, осуществляющие правосудие (п. 27).

В течение всего уходящего года «Судебно-юридическая газета» уделяла немало внимания каждой законодательной инициативе, касающейся преобразований в правовой сфере. Впрочем, принятием изменений в тот же базовый Закон «О судоустройстве и статусе судей» текущий год так и не ознаменовался. Кроме одного, которое, однако, носит отрицательный для судебной системы характер.

Финансовый сюрприз

Так, 19 декабря парламент принял в целом законопроект о внесении изменений в ст. 129 Закона «О судоустройстве и статусе судей» (р. №3768), исключив из нее абзац 5 ч. 3, согласно которому с 1 января 2014 г. должно было произойти повышение должностного оклада судьи местного суда с 10 до 12 минимальных зарплат. Инициатор законопроекта народный депутат Украины Артур Мартовицкий в пояснительной записке указал, что введение указанной нормы требует дополнительных расходов около 600 млн грн, что не соответствует экономическому положению в стране и приведет к возникновению задолженности по заработной плате в судах и, соответственно, к росту социальной напряженности.

Безусловно, такое обоснование имеет право на жизнь. Но стоит напомнить, что обещание постепенного повышения зарплат судьям было дано авторами судебной реформы 2010 г. в качестве одной из фундаментальных ее основ. Ведь именно этим обещанием они мотивировали отмену социальных льгот для представителей Фемиды. И то, что упразднение этого положения произошло молниеносно и без каких-либо обсуждений с органами судейского самоуправления, еще раз демонстрирует отношение к судам других ветвей власти.

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 27 Бюджетного кодекса, к законопроекту, принятие которого приведет к изменению показателей бюджета, субъект права законодательной инициативы обязан приложить финансово-экономическое обоснование. Вопреки этим требованиям, в пояснительной записке к законопроекту №3768 приводятся не соответствующие расчеты, а лишь приблизительные данные и утверждения, подтверждение достоверности которых в сопроводительных документах отсутствует.

Не приняли парламентарии во внимание и заключение Главного научно-экспертного управления ВР, которое рекомендовала отправить указанный законопроект на доработку. В частности, эксперты ВР сослались на то, что Конституционный Суд в своем решении №3-рп/2013 от 3.06.2013 отметил, что в Основном Законе независимость как составляющая конституционного статуса судей обеспечивается, в частности, государственным финансированием и надлежащими условиями для функционирования судов путем определения в Госбюджете отдельно расходов на содержание судов. Гарантией независимости судей является предоставление им за счет государства материального обеспечения – судейского вознаграждения, пенсия, ежемесячного пожизненного денежного содержания и т. п.

Принимая Закон «О судоустройстве и статусе судей», государство взяло на себя обязательство обеспечить поэтапное увеличение должностных окладов судей местных судов, определив сроки и размеры такого увеличения. Однако законодательные новеллы свидетельствуют о непоследовательности государственной политики относительно надлежащего и качественного обеспечения деятельности судей. Кроме того, на взгляд экспертов, принятие закона об отказе государства от взятых на себя обязательств может привести к негативной тенденции в будущем. Ведь если отсутствие возможностей бюджетного финансирования в этом году может считаться уважительной причиной для отказа государства от своих намерений по материальному обеспечению независимости судей, то вполне вероятным становится и отмена следующего этапа увеличения должностного оклада судьи с 1 января 2015 г.

Примечательно, что буквально накануне принятия законопроекта №3768, 18 декабря Комитет ВР по вопросам верховенства права и правосудия рассмотрел обращение председателя Совета судей Украины к спикеру ВР о принятии мер по надлежащему материальному обеспечению судей и работников аппарата судов и решил обратиться к КМУ для устранения нарушений.

«Работайте на здоровье!»

Проблема оплаты труда касается не только судей, но и работников аппарата судов. Несмотря на то, что осенью упомянутый выше парламентский Комитет рекомендовал принять законопроект №2455а о внесении изменений в Закон «О государственной службе», касающихся урегулирования вопросов правового статуса и материального обеспечения работников аппарата высших специализированных, апелляционных и местных судов, профильный Комитет ВР по вопросам государственного строительства и местного самоуправления такую инициативу не одобрил. Официальная мотивация его звучит предельно просто и состоит в том, что «реализация законопроекта потребует дополнительных расходов из Государственного бюджета».

Отметим, что заработная плата указанных категорий сотрудников на сегодняшний день остается несопоставимо низкой по сравнению с другими госслужащими – она составляет 1200–1700 грн. При этом для многих должностей в судах предусмотрен одинаковый оклад, начиная от секретаря судебного заседания и заканчивая помощником председателя суда, что не соответствует принципам законодательства об оплате труда, согласно которым должна быть градация заработных плат в зависимости от нагрузки и функциональных обязанностей. Как следствие, сотрудники не чувствуют стимула для карьерного роста.

Впрочем, волноваться о качественных изменениях в законодательстве госслужащим уже не стоит – 19 декабря Верховная Рада «с плеча» решила еще один вопрос, отсрочив вступление в силу Закона о госслужбе еще на год. Напомним, в 2012 г. вступление в силу этого Закона перенесли на 1 января 2014 г., объясняя это необходимостью принятия новой редакции закона «О службе в органах местного самоуправления» и обеспечения синхронного введения в действие новых законов. Но КМУ так и не внес соответствующий проект в парламент.

Очевидно, в связи с практическими изменениями ставить вопрос о теоретических аспектах процедуры формирования бюджета судебной системы сейчас неактуально. Речь идет о так и не принятом законопроекте №2458а, которым предлагалось дополнить Бюджетный кодекс положениями о том, что исполнительная власть должна считаться с позицией ГСА и судов относительно их бюджетных запросов и в случае несогласия представлять на рассмотрение Кабмина аргументированные выводы с указанием причин, препятствующих удовлетворению таких бюджетных запросов, и предложения по устранению разногласий.

Кто защитит судей?

Профессия судьи связана с риском как для него, так и для членов его семьи. Новое законодательство о судоустройстве и статусе судей, к сожалению, не предусматривает улучшение условий защиты жизни и здоровья представителей Фемиды и их родственников. Об этом заявляют не только простые судьи, но и органы судейского самоуправления. А ряд резонансных дел, связанных с последними событиями в Украине, поставили под угрозу не только честь и достоинство украинского судопроизводства, но жизнь и здоровье людей в мантиях. В связи с этим министр внутренних дел Виталий Захарченко недавно обнародовал свое обращение к гражданам. В нем он утверждает, что в последнее время все чаще звучат призывы к неповиновению, а отдельные лица прибегают к угрозам в адрес правоохранителей и судей. Министр пообещал привлечь к ответственности тех, кто словом или делом пытается повредить стражам закона и права, но может ли такое его заявление повлиять на реальную ситуацию?

Действующее законодательство, регулирующее защиту судей, довольно скудное и устаревшее. Обеспечение безопасности судей, работников судов и их близких родственников регулирует Закон «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов», который приняли еще в 1993 г. А вследствие судебной реформы 2010 г. утратили силу положения ч. 8 ст. 44 Закона «О статусе судей», где было прописано право судьи на установление квартирной охранной сигнализации и пользование ею за счет Госбюджета. Других гарантий безопасности законодатели взамен не предусмотрели.

Согласно приказу МВД, суды и судей охраняют сотрудники спецподразделения «Грифон». Однако практика нередко ставит под сомнение надежность такой протекции. Известен случай, когда в 2012 г. пожилая женщина прошла в помещение Новомиргородского райсуда Кировоградской области с ведром бензина. Более того, ей удалось облить горючим дверь в кабинет судьи, который рассматривал дело ее сына. А буквально недавно, 18 декабря с. г. в помещении Ленинского районного суда Полтавы 71-летний ответчик выстрелил из пистолета «Флобер» в 64-летнего истца во время судебного заседания.

Чтобы получить охрану, судье нужно пройти бюрократический барьер. Если он рассматривает резонансное дело, и ему реально может угрожать опасность, он вправе написать заявление на имя председателя суда и попросить защиты. Получить ее можно после объявления специального постановления суда, прокуратуры или органов внутренних дел, однако с такими санкциями почему-то довольно часто медлят. Несмотря даже на то, что получив заявление об опасности, органы внутренних дел обязаны проверить информацию в срок не более 3 суток, а в неотложных случаях принять решение о применении мер безопасности немедленно.

Большую роль в обеспечении безопасности играет и извечная проблема финансирования. Средств на новые сканеры при входе в помещения судов, обеспечение личной охраны судей и т. д. не хватает. Это и не удивительно, ведь Министерство финансов из года в год удерживает бюджет для судов на одном уровне.

Все, сказанное выше, свидетельствует о том, что проблема безопасности судов в Украине требует немедленного решения. Однако с ним не спешат. Так, еще в марте 2013 г. Кабмин зарегистрировал в Верховной Раде законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по усилению государственной защиты судей» (р. №2505). В частности, планировалось внести изменения в ст. 134 Закона «О судоустройстве и статусе судей» относительно права судьи на обеспечение средствами защиты и мобильными устройствами оповещения об опасности, а также закрепить обязанность органов внутренних дел предоставлять такие средства и оборудовать жилье судей охранной и противопожарной сигнализацией. Кроме того, прогрессивным шагом должно было стать закрепление в ст. 127 упомянутого закона обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, руководителей предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан, которым направлено обращение Совета судей Украины по вопросам обеспечения безопасности судей, рассматривать и предоставлять письменный ответ в течение 10 дней со дня поступления такого обращения. Однако этот проект до сих пор остается «в подвешенном состоянии».

Мнение большинства судей сводится к тому, что государство совсем не беспокоится об их безопасности. А когда присутствует фактор страха, это не может не отражаться на их независимости. Не стоит забывать: независимость и неприкосновенность судей не являются привилегией судейского корпуса, а устанавливаются с целью обеспечения права граждан на справедливое правосудие.

Верховный и Конституция

Помимо инициатив относительно финансирования судебной системы и безопасности судей, в уходящем году появились и другие законопроекты, касающиеся реформы судоустройства. Так, парламентарии, наконец, обратили внимание на наивысший судебный орган страны – Верховный Суд Украины, и предложили расширить круг его полномочий путем принятия законопроекта №3356. Впрочем, пока данная инициатива парламентом не рассмотрена. Планировалось, что в начале декабря проект будет заслушан на заседании профильного комитета ВР, а в дальнейшем и в сессионном зале, но из-за известных событий в Украине парламент не смог полноценно работать, поэтому закон так и не был принят.

Что касается проекта Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей», то его непринятие обусловлено спецификой процедуры внесения изменений в Конституцию – рассмотреть этот законопроект во втором чтении можно только на следующей сессии, т. е. не раньше февраля 2014 г. Впрочем, как стало известно нашему изданию, недавно Венецианская комиссия предоставила еще одно заключение относительно него, но оно уже касалось предложений, представленных 156 депутатами Верховной Рады. Сегодня оппозиционные силы выступают против этого проекта и говорят, что не будут его поддерживать, что, естественно, может повлиять на окончательное решение парламента.

Остаются открытыми также вопросы об урегулировании правового статуса Конституционного Суда Украины и приведении закона о нем в соответствие с Конституцией, четком разграничении полномочий Высшего совета юстиции и Высшей квалифкомиссии судей, усовершенствовании процедур отбора кандидатов на должность судьи впервые, прохождения ими специальной подготовки и т. д. Есть надежда, что наступающий год даст ответы на все поставленные перед судебной системой Украины вопросы.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Ярослав Романюк, председатель Верховного Суда Украины

– Уходящий год продемонстрировал, что судебно-правовая реформа носит продуманный и системный характер. Так, 2013 г. ознаменовался тем, что это был первый год полноценной работы нового Уголовного процессуального кодекса. В этом году Президент Украины внес в парламент проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей», принятый впоследствии в первом чтении. Также Главой государства был внесен в парламент законопроект «О прокуратуре», которым ликвидируется такой рудимент советского периода, как общий надзор. Эти шаги направлены на дальнейшее реформирование судебной и правоохранительной системы Украины. Что касается Верховного Суда Украины, положительным моментом является то, что народными депутатами в парламент был внесен законопроект, направленный на предоставление ВСУ дополнительных механизмов для обеспечения единства судебной практики.

В следующем году мы ожидаем очередных последовательных шагов внедрения судебно-правовой реформы. В частности, это принятие законов о Государственном бюро расследований Украины, об уголовных проступках, а также начало нового этапа преобразований – внесения изменений в процессуальные кодексы. Мы также надеемся на скорейшее принятие закона относительно полномочий Верховного Суда Украины, который предоставит и ВСУ, и судебной системе в целом надлежащие рычаги для обеспечения одинакового применения норм права всеми судами нашего государства.

Андрей Кожемякин, глава Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– В течение 2013 г. Верховная Рада приняла 8 законов, главным по разработке которых был определен наш Комитет. Среди них есть и законы, которые существенно меняют правовую систему в государстве. В частности, это Закон №221-VII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно приведения национального законодательства в соответствие со стандартами Криминальной конвенции о борьбе с коррупцией». Он направлен на приведение законодательства Украины в соответствие с рекомендациями, предоставленными Украине GRECO. Указанная цель достигается путем отнесения всех коррупционных правонарушений, связанных с получением неправомерной выгоды, к числу преступлений; замены термина «взятка» понятием «неправомерная выгода», которое охватывает не только материальные, но и неимущественные выгоды, и т. д. Законом №222-VII о внесении изменений в УК и УПК предусматривается дополнить действующий УК новыми статьями о специальной конфискации. Этот Закон уже вступил в силу. Не менее важным является и Закон №314-VII, которым с сентября 2014 г. вводится квази-уголовная ответственность юридических лиц – применение административных по своему характеру санкций, но по правилам уголовного производства. Нельзя обделить вниманием и закон о противодействии противоправному поглощению и захвату предприятий, от которого зависит восстановление нормального инвестиционного климата в государстве. Кроме того, мы готовили законопроекты, направленные на дальнейшую реализацию УПК: о прокуратуре и о Государственном бюро расследований.

Виктор Городовенко, председатель Апелляционного суда Запорожской области

– Уходящий год, безусловно, стал очень важным для Украины. Продолжилось реформирование судебной системы, начал действовать новый Уголовный процессуальный кодекс Украины, был создан координационный судейский центр и т. д. Если говорить об Апелляционном суде Запорожской области, то для нас это был год стабильной работы и творческого поиска в принятия совместных решений.

Николай Онищук, ректор Национальной школы судей Украины

– 2013 г. был полон важных правовых событий. Прежде всего, начал действовать новый Уголовный процессуальный кодекс Украины. Кроме того, были приняты законы о бесплатной правовой помощи, об адвокатуре и много других важных документов, имеющих непосредственное влияние на правовые реалии нашего государства.

Надежда Стефанив, председатель Апелляционного суда Ивано-Франковской области

– Для судебной системы 2013 г. был непростым. В том плане, что начал действовать новый УПК, нормы которого судьям общей юрисдикции пришлось применять на практике. В 2014 г. мы сможем подвести определенные итоги применения Уголовного процессуального кодекса с учетом проблем, которые были выявлены в этом году. Соответственно, мы ждем определенных разъяснений ВССУ. Кроме того, судебная система пополнились новыми кадрами, и как в местных судах, так и в апелляционном суде проводилась работа по их подготовке и адаптации в коллективах.

На мой взгляд, положительные изменения произошли также в органах судейского самоуправления. В частности, благодаря активной работе Совета судей общих судов мы получали определенные направления, задания. На основании проведенного ССОС анализа нам удалось усовершенствовать организацию работы судей, что, безусловно, позитивно сказалось на сроках рассмотрения дел. Необходимо также продолжать работу в плане общения с гражданами через СМИ, чтобы они больше знали о работе суда изнутри. Мне кажется, это будет способствовать повышению доверия к суду.

Раиса Ханова, зампредседателя Совета судей Украины

– Если говорить об итогах уходящего года, то, безусловно, есть и плюсы, и минусы. Что касается нашего суда, то за прошедший год уменьшилось количество социальных дел, и это отразилось на нагрузке – она уменьшилась в разы. К минусам могу отнести задержку с выплатой зарплат, но это общегосударственная проблема. К сожалению, надежды на повышение уровня судейского вознаграждения и заработной платы работников аппарата в будущем году не оправдаются – как известно, парламентарии приняли определенные законодательные изменения, из-за которых в 2014 г. размер судейского вознаграждения останется практически на уровне этого года. Такая же ситуация ожидает и работников аппарата судов.

В отношении судебной системы в целом отмечу, что важным событием был XI съезд судей Украины, который подвел черту под тем, что сделано, и тем, что нужно сделать. Кроме того, в 2013 г. судебная система пополнилась новыми кадрами, особенно суды первой инстанции, и как показало время, это трудолюбивые и добросовестные люди. Не могу не отметить активную и результативную работу органов судейского самоуправления, в частности, советов судей всех юрисдикций.

А вот доверие людей к судам за уходящий год, к сожалению, не возросло. Причем социальные опросы показали, что к каждому отдельному судье и суду доверие больше, чем к судебной системе в целом. Это настораживает. И если говорить о необходимости повышения доверия, то следует проводить грамотную информационную политику. А суды в этом направлении пока проигрывают, поскольку зачастую от имени судебной власти говорит кто угодно, только не сама судебная власть.