Новой прокуратуре быть?

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Вокруг нового законопроекта, регламентирующего деятельность прокуратуры, страсти разгорались еще осенью прошлого года. Украина готовилась подписать соглашение об ассоциации с ЕС, и реформа института прокуратуры играла на этом пути далеко не последнюю роль. Продвижение законопроекта «О прокуратуре» №3541 было стремительным: 5 ноября 2013 г. он был зарегистрирован, а уже 8 ноября принят за основу с сокращенным сроком подготовки. Однако Верховная Рада так и не приняла его в целом.

Сегодня мы проследим за ходом последних событий и попытаемся разобраться, кто или что тормозит необходимую реформу в то время, как украинское законодательство о прокуратуре остается в дисбалансе с Основным законом. Нужна ли другая прокуратура Украине? Готова ли сама прокуратура к изменениям?

Напомним, необходимость реформирования прокуратуры в Украине обсуждается с тех пор, как была принята действующая Конституция. Именно в Основном законе заложена идея такой реформы, но до системных изменений в течение последних 18 лет дело так и не дошло. На сегодняшний день законопроект №3541, который был внесен в парламент еще Виктором Януковичем и получил в целом положительное заключение Венецианской комиссии (ВК) в октябре 2013 г., остается единственно-приоритетным. Именно на его основе будет продолжена работа над реформированием системы прокуратуры.

Работа над этим законопроектом продолжается в профильном комитете ВР с целью подготовки его ко второму чтению. К проекту было предложено более 800 поправок, и если осенью авторы их сняли, чтобы быстрее принять закон, то, вероятно, в нынешней ситуации парламентарии захотят к ним вернуться. Законопроект получил ряд замечаний в связи такими новеллами, как отмена надзорной функции прокуратуры, ликвидация спецпрокуратур, сокращение отдельных полномочий прокуроров и т. д. В целом предлагается внести изменения в 12 действующих кодексов и в 58 законов Украины.

Спорный вопрос надзора

Одним из основных требований ЕС к изменению нашего законодательства стало упразднение функции общего надзора, осуществляемого прокуратурой. В предлагаемом законопроекте общего надзора нет, но обязанность защищать права и свободы людей в гражданском процессе не отменена. Эти функции в большем объеме будут осуществлять адвокаты, предоставляющие бесплатную юридическую помощь, омбудсмен и органы местного самоуправления. Возможно, со временем такая практика станет привычной, но на этапе становления вызывает некоторый протест населения. Общество поделилось на сторонников и противников такого новшества.

Первые считают, что отмена надзорной функции лишит прокуроров возможности безнаказанно вмешиваться в работу тех или иных структур, вторые, наоборот, опасаются, что теперь их некому будет защищать. Правда, за прокурором останется право защищать в суде интересы недееспособных или ограниченно дееспособных людей, если органы, на которые эти обязанности возложены, не могут или не хотят по каким-то причинам этим заниматься. То же касается представления интересов государства в суде. Ныне прокурор может самостоятельно вмешаться в любой спор, например, по трудовому законодательству, может обратиться в суд с заявлением, если считает, что комиссия по трудовым спорам приняла неверное решение. По новому закону он такое право теряет. Но если прокурор видит, что орган, которому положено защищать интересы государства, бездействует, он обращается в этот орган с предупреждением, а если это не возымеет действия, включается в судебную защиту интересов государства. Отметим, что одно из первых замечаний Венецианской комиссии коснулось ст. 24 предложенного законопроекта, в которой как раз и оговаривается право прокурора представлять в суде интересы несовершеннолетних и недееспособных граждан, а также органы власти.

Замечания и предложения

Еще одна существенная претензия европейцев – недостаточные гарантии независимости прокуроров от вышестоящего начальства. ВК предложила поправки к нескольким статьям, которые способны решить эту проблему. Критика евроэкспертов коснулись и тех норм законопроекта, которые не исключают угрозу смещения Генерального прокурора по политическим мотивам и, таким образом, не исключают влияния Верховной Рады и Президента на его позицию.

В то же время, в разделе законопроекта о гарантиях независимости прокуроров эксперты обнаружили еще одну проблему – как оказалось, там скрыта угроза для журналистов и активистов, освещающих работу прокуратуры. В законопроекте сказано, что «любое влияние на прокурора» и «неуважение к прокурору» влекут за собой «ответственность, установленную законом». «Такая ответственность может послужить способом подавления свободы СМИ и публичной критики», – уверены в Венецианской комиссии.

И, наконец, последний блок предложений ВК касается совершенствования процедуры привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности.

Кадровый вопрос

Законопроект предлагает ликвидировать все специализированные прокуратуры. Т. е. в стране ликвидируются 122 прокуратуры – транспортные, военные, природоохранные, городские или районные, если они действуют одновременно. Хотя критики законопроекта убеждены, что особой кадровой революции не ожидается за исключением пертурбаций, которые коснутся работников ликвидируемых органов. Будет проведена работа по передислокации штата, оставшегося после ликвидации общего надзора, в другие интеллектуальные сферы в рамках полномочий прокуратуры, что само по себе нельзя назвать ни ликвидацией, ни сокращением. Во всяком случае, ни один ныне работающий сотрудник прокуратуры не облегчит нагрузку на госбюджет благодаря своему уходу.

Также предлагается установить 7-летний срок полномочий Генерального прокурора Украины, поскольку европейские коллеги считали 5-летний срок несоответствующим европейским стандартам. Однако в заключительных положениях законопроекта предлагается оговорить, что 7-летний срок вступает в силу в том случае, если парламентом будут приняты соответствующие изменения в Конституцию.

Структура будущей прокуратуры

Согласно нововведениям, Всеукраинская конференция работников прокуратуры будет собираться раз в 2 года. На ней будут избираться члены Высшей и региональных квалификационно-дисциплинарных комиссий прокуратуры и Совета прокуроров Украины. В промежутке между съездами и конференциями высшим органом прокурорского самоуправления будет этот Совет. Туда войдут 11 членов: 2 представителя ГПУ, 3 – из региональных прокуратур, 6 – из местных. Совет будет вносить рекомендации о назначении и снятии прокуроров с административных должностей, но окончательное решение останется за Генпрокурором. Рассматривать прокурорские проступки будет Высшая или региональная квалифкомиссия в ходе дисциплинарного производства.

В заключение можно отметить, что специалисты и общественность, обсуждая новый законопроект, сходятся на том, что необходимо менять на только законодательную базу, но и подход к реализации предлагаемых норм. Скрывать тот факт, что прокуратура практически потеряла доверие общественности, не стоит. Восстановить потерянный авторитет можно путем переоценки ценностей. База для этого заложена в самой Конституции, согласно которой все граждане равны, а прокуратура как раз и должна стоять на страже соблюдения законности. Также хочется верить, что парламентарии не зря взяли таймаут и используют это время с максимальной пользой для того, чтобы новый Закон Украины «О прокуратуре» отвечал высоким европейским стандартам и работал в тандеме с действующим законодательством Украины.

Информация к размышлению

В мировой практике к претендентам на должности прокуроров предъявляются возрастные требования. Например, Закон Польши «О прокуратуре» связывает занятие должности прокурора с достижением 26 лет, Закон Чешской Республики «О прокуратуре» – 25 лет

ВРЕЗ БЛОК

Что может прокурор?

В большинстве государств-членов Совета Европы прокуратура наделена правозащитными полномочиями вне уголовно-правовой сферы и успешно реализует их в интересах общества и государства. Анализ мировой практики показал, что указанными полномочиями обладают органы прокуратуры Болгарии, Венгрии, Германии, Испании, Латвии, Литвы, Польши, Португалии, Хорватии и других стран.

Объем полномочий прокуратуры в разных странах существенно различается. Вместе с тем, есть т. н. ключевые и неделимые функции, которые прокуроры осуществляют практически везде либо единолично, либо во взаимодействии с другими органами – например, следственными судьями. Это, прежде всего, принятие решения об уголовном преследовании; поддержание обвинения в суде; подача протестов на судебные решения.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Андрей Кожемякин, глава Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Мы уже встречались с юристами и европейскими экспертами, которые занимались подготовкой и анализом этого документа. Обсудив ситуацию, мы приняли решение, что вернемся к вопросу реформы прокуратуры после выборов Президента. Лучше проводить реформу прокуратуры после того, как будет выбран Президент, назначен Генеральный прокурор, ведь сейчас есть только и. о. Генерального прокурора. Приоритетным остается тот законопроект, который прошел Венецианскую комиссию. На сегодняшний день в нем есть 11 пунктов, которые надо поправить. В результате нашей работы данный законопроект будет подготовлен ко второму чтению и будет отвечать всем требованиям. Сегодня специалисты работают над теми разделами, которые регламентируют прокурорское самоуправление, независимость прокуроров, назначение Генерального прокурора и общий надзор.

Олег Махницкий, и. о. Генерального прокурора Украины

– Сейчас проект этого закона находится на рассмотрении в Комитете Верховной Рады по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. Он дорабатывается ко второму чтению. Мы ожидаем от парламента его принятия в ближайшее время. Моя позиция заключается в том же, что и раньше: мы должны доработать этот законопроект с учетом выводов Венецианской комиссии и принять во втором чтении. Но проблема в том, что сегодня вступила в законную силу Конституция, которой предусмотрен общий надзор, и пока мы не внесем изменений в Конституцию, мы не можем принимать закон, поскольку он априори будет неконституционным.

Виталий Журавский, народный депутат Украины

– Прокуратуру следует лишить полномочий по осуществлению проверки соблюдения действующего законодательства начиная от маленького частного предприятия и до Кабинета министров. Нужно раз и навсегда отказаться от пагубной практики, когда прокурата самостоятельно выявляет нарушение законов, проводит по таким фактам следствие, наблюдает за этим следствием и одновременно поддерживает по нему государственное обвинение в суде. Следственные подразделения целесообразно выделить из состава прокуратуры, отнести их к МВД и СБУ и таким образом обеспечить внешний контроль за качеством досудебного следствия.

Что касается предоставления правовой помощи незащищенным слоям населения, то эту функцию вполне могли бы выполнять местные управления юстиции, а не следственный орган, которым является сегодня прокуратура. Нелишне ликвидировать и специальные прокуратуры – природоохранные, военные, транспортные. Это большая нагрузка на бюджет, который и так на ладан дышит. На сегодня в прокуратуре работают, по официальной статистике, около 25 тыс. человек, а для такой страны, как Украина, достаточно и 12 тыс. сотрудников.

Владимир Василенко, судья Международного уголовного трибунала в 2002–2005 гг.

– Я считаю правильным решением забрать у прокуратуры функцию общего надзора, поскольку сейчас прокуратура злоупотребляет своими полномочиями. У прокуратуры должна остаться только функция поддержания обвинения. Для защиты прав граждан есть другие институты – например, институт омбудсмена, который вполне может выполнять надзорную функцию, это мировая практика. Безусловно, это будет большая нагрузка на омбудсмена, но за счет сокращения штата прокуратуры (а он сегодня излишне большой) вполне можно расширить штат омбудсмена. Следственную функцию у прокуратуры также нужно убрать – для осуществления этих задач существуют другие органы.

Иван Марочкин, член-корреспондент НАПрН Украины

– Обсуждать лишение прокуратуры функции общего надзора, думаю, нет смысла – данное решение уже принято. Но от поддержания обвинения никуда не деться, это генеральная функция. Представительскую функцию необходимо оставить, можно только ограничить ее. Если убрать общий надзор, то нельзя оставить граждан без защиты, особенно ту категорию, которая считается социально незащищенной.

Если пойти радикальным путем, как это принято в Европе, можно оставить только одну функцию – уголовное преследование. Однако практика показывает, что даже в тех государствах, где поддерживают именно такую модель, прокуратура выполняет также иные функции. Например, в Германии прокурор участвует в гражданском судопроизводстве по отдельным категориям дел. А во французской модели прокуратура не ограничена одной функцией уголовного преследования. Единого подхода и стандарта нет, необходимо учитывать и специфику государственного строя, прежде чем принимать те стандарты, которые навязывают.

Геннадий Москаль, народный депутат Украины

– Законопроект готов к рассмотрению во втором чтении. Возможно, стоит закрепить поэтапное его внедрение, поскольку все нормы сразу применить невозможно. Но закон необходимо принять, это наше обязательство перед Европейским союзом. Мы должны убрать из функций прокуратуры общий надзор, следствие, мы должны убрать экологические, природоохранные, транспортные, военные прокуратуры и т. д. Такое количество прокуратур ложится непосильным грузом на бюджет. Не нужны и районные прокуратуры – достаточно трехступенчатой системы прокуратур: окружная, областная и Генеральная прокуратура.