Судебный сбор: изменение ставок и льготных категорий

Антон Овчаренко,
«Судебно-юридическая газета»

Государственной судебной администрацией в сотрудничестве с Министерством юстиции активно разрабатывается проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно уплаты судебного сбора». По состоянию на сегодня проект не внесен в Верховную Раду Украины, однако уже был представлен на круглом столе. Следует упомянуть, что принятие этого закона направлено на выполнение требований Меморандума об экономической и финансовой политике между украинской стороной и Международным валютным фондом в части обязательства нашего государства повысить эффективность гражданского процесса.

Цель законодательных изменений – удвоение реально полученных доходов в течение 12 месяцев. Тем самым декларируется повышение эффективности гражданского процесса. Принятие этого закона является одним из заданий Национального совета реформ, на выполнение которого отведен срок до конца мая 2015 г.

История вопроса

Путь к закреплению на законодательном уровне судебного сбора отнюдь не был легким и безоблачным. После обретения независимости на территории Украины продолжало действовать советское законодательство, если оно не противоречило законам Украины. В процессуальных кодексах УССР предусматривались так называемые судебные издержки, которые состояли из судебного сбора и издержек на материально-техническое обеспечение. Норма статьи, предусматривающая судебный сбор, носила отсылочный характер. Законодатель предполагал наличие специального закона, содержащего особенности механизма уплаты сбора. Издержки же на материально-техническое обеспечение не предусматривали принятия отдельного закона – Кабинет министров принимал постановление, в котором указывались ставки данных издержек, льготные категории населения, которые освобождались от их уплаты, и т. д.

Однако принятие Закона Украины «О судебном сборе» изрядно затянулось. В то же время, в 1993–1995 гг. в истории Украины произошло уникальное явление – парламент делегировал Кабинету министров законодательные полномочия. В этот период КМУ издавал так называемые декреты, которые имели силу закона. Постепенно эти декреты были отменены и заменены новыми законами, но декрет КМУ №7-93 «О государственной пошлине» от 21.01.1993 продержался дольше всех. В этом декрете устанавливались размеры судебного сбора, который временно был заменен на госпошлину.

Следует отметить, что нормы, которые устанавливались названным декретом КМУ, и нормы, которые устанавливались постановлением правительства об издержках на материально-техническое обеспечение, некоторым образом противоречили друг другу. В частности, они имели различный исчерпывающий список лиц, которые освобождались от уплаты судебных издержек. Кроме того, доходы, полученные от оплаты судебных издержек, не имели целевого назначения, а значит, не шли непосредственно на решение материально-технических проблем судебных органов.

Эта проблема была решена с принятием Закона «О судебном сборе», в котором было прописано, что средства от судебного сбора аккумулируются на счетах специального фонда. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона, средства судебного сбора направляются на обеспечение осуществления правосудия, укрепление материально-технической базы судов, включая создание и обеспечение функционирования единой судебной информационной системы, веб-портала судебной власти, локальных компьютерных сетей, современных систем фиксирования судебного процесса, приобретение и обслуживание компьютерной и компьютерно-множительной техники, внедрение электронной цифровой подписи.

Повышение эффективности гражданского процесса за счет ограничения права на доступ к правосудию?

Изначально судебный сбор задумывался как некий «фильтр» необоснованных исковых заявлений в суд. Предполагалось, что рассмотрение несостоятельных исков запускает механизм судебного производства «вхолостую». Рабочее время профессионального судьи в таких случаях расходовалось непродуктивно, а разрешение реальных правовых споров, из-за ограниченности человеческих и материально-технических ресурсов затягивалось. Это не лучшим образом влияло на соблюдение принципа полного, всестороннего и объективного рассмотрения дел.

С другой стороны, внедрение некоторых ограничений для подачи исков рассматривалось частью юристов как фактическое нарушение принципа доступа к правосудию. Однако следует отметить, что в соответствии с Римской конвенцией о защите прав человека и основополагающих свобод от 4.11.1950 и Рекомендацией №R(81)7 Комитета министров государствам-членам относительно путей облегчения доступа к правосудию, принятой Комитетом министров Совета Европы 14.05.1981, а также с практикой Европейского суда по правам человека, взимание судебных издержек не может рассматриваться как ограничение права на доступ к правосудию.

И еще один немаловажный момент: увеличение в 2 раза поступлений в бюджет за счет судебного сбора в реальном выражении рассматривается в Меморандуме между МВФ и Украиной как гарантия повышения эффективности гражданского процесса. В целом утверждение достаточно неоднозначное, хотя следует признать, что увеличение наполнения специального фонда государственного бюджета однозначно должно способствовать улучшению, в частности, материально-технического обеспечения судебной системы.

Нахождение решения, при котором средства спецфонда увеличатся вдвое, на поверку является непростой задачей. Логично, что обычная арифметика, когда размер ставки судебного сбора возрастает в 2 раза, здесь не сработает. Ведь если повышение ставки должно «отсеять» необоснованные иски, то количество потенциальных истцов должно уменьшиться. С другой стороны, как показывает многолетняя практика, само по себе удорожание судебных издержек, которое происходит несколько раз в год, существенным образом не влияет на статистику подачи исковых заявлений. Тенденция такова, что количество исков из года в год стабильно растет, причем довольно стремительно. Поэтому отыскать тот самый оптимальный механизм можно лишь путем проб и ошибок, а точно прогнозировать рост доходной части спецфонда крайне сложно.

Что делать?

В основной массе законопроектов, которые касаются судебного сбора, речь идет о расширении списка государственных органов, которые освобождаются от его уплаты. Несколько примеров для того, чтобы осознать масштабы этого явления. Это законопроекты «О внесении изменений в статью 5 Закона Украины «О судебном сборе»: №1541 касательно государственных учреждений в сфере социальной защиты населения от 22.12.2014; №1679 относительно дополнения списка льготных категорий от 29.12.2014; №1828 относительно равенства прав органов исполнительной власти, местного самоуправления и социальной защиты населения при оплате судебного сбора от 23.01.2015; №2643 относительно дополнения списка льготных категорий от 14.04.2015; №2683 относительно расширения списка субъектов, которые освобождаются от уплаты судебного сбора от 21.04.2015 и т. д. По словам председателя Государственной судебной администрации Украины Зеновия Холоднюка, в последний год он постоянно пишет возражения на законопроекты о расширении льготных категорий юридических лиц, которые приходят на экспертизу почти каждые 2 недели.

На данный момент законопроект, подготовленный ГСА в сотрудничестве с Министерством юстиции, является первым и пока единственным проектом, который предлагает концептуальные изменения процедуры администрирования судебного сбора, а также научно обоснованные предложения по изменению размеров его ставок.

Законопроектом предлагается установить следующие ставки судебного сбора в гражданском процессе за подачу в суд:

КОММЕНТАРИЙ ЭКСКЛЮЗИВ

Евгений Пристрома, начальник юридического управления Государственной судебной администрации (ДЛЯ СВЕТЫ – ЭТОТ БЕЗ ФОТО)

– Изменения в ГПК и ХПК носят исключительно формальный характер. Существенные изменения касаются КАСУ, а именно его ст. 94. Сейчас, если в административном судопроизводстве решение выносится не в пользу субъекта властных полномочий, судебные издержки просто возвращаются из бюджета истцу и не компенсируются виновным в нарушении госорганом. Такую практику рабочая группа предлагает поменять.

Что касается изменений непосредственно в Закон «О судебном сборе», то был расширен список уязвимых слоев населения, но одновременно предлагается не относить к льготным категориям государственные органы, чтобы исключить практику злоупотребления правом на бесплатную подачу исков, апелляционных и кассационных жалоб в суд.

Основные принципы построения сеток ставок судебного сбора, которые предлагаются в новом законопроекте: 1) оптимизация списка процессуальных действий, за совершение которых должны взиматься денежные средства; 2) для упрощения администрирования судебного сбора предлагается использовать автоматизированный режим учета; 3) уменьшение типов ставок (предлагается исключить суммы в абсолютных цифрах, т. е. без привязки к цене иска либо минимальной заработной плате. В таком случае отпадает необходимость постоянно вносить изменения в Закон «О судебном сборе», так как инфляционные и другие процессы автоматически будут учитываться на основе закона о государственном бюджете на текущий год); 4) группировка по категориям плательщиков (разные подходы при расчете размера ставок для физических и юридических лиц); 5) дифференциация подходов в зависимости от юрисдикции (административной, хозяйственной), имущественного и неимущественного характера спора и т. д.; 6) отмена верхних пределов ставок судебного сбора; 7) новый концептуальный подход к изменению ставки судебного сбора в зависимости от инстанции, в которой рассматривается дело: замена убывающей прогрессии при обжаловании решения на возрастающую.

Последний принцип требует отдельного разъяснения. Например, действующим законодательством при апелляционном обжаловании в гражданском судопроизводстве предусмотрена уплата половины суммы судебного сбора, полагающегося за подачу искового заявления. Такой подход не является обоснованным, поскольку в деятельности апелляционного суда задействуются больше ресурсов и более высококвалифицированные судьи и специалисты, и сам судебный процесс существенно «удорожается». Поэтому предлагается платить не 50% от первоначального сбора, а 150%.

Это что касается основных концептуальных изменений. Кроме того, при освобождении от оплаты судебного сбора издержки в случае проигрыша этой стороной, как правило, не компенсируются. Проигравшая сторона «забывает» о расходах по делу. Предлагается изменить этот механизм. Судебный сбор должен оплачиваться сразу на 100%, а потом компенсироваться. В связи с такими новациями более детально разработан механизм, регулирующий право судьи устанавливать отсрочку и рассрочку выплаты судебного сбора. Также следует отметить, что сейчас оплата судебных издержек осуществляется через отделения банков и связи. Предлагается расширить эти возможности, а именно задействовать терминалы и электронные платежные системы.

Зеновий Холоднюк, председатель Государственной судебной администрации

– Одним из элементов соглашения с МВФ является обязательство повысить поступление судебного сбора, который обеспечит независимость судебной ветви власти. Мы с министром юстиции Украины создали рабочую группу, в которую вошли специалисты из Государственной судебной администрации и Минюста. Работа над законопроектом длилась 2 месяца. Цель, которую ставили перед собой разработчики изменений в Закон «О судебном сборе» – нахождение оптимального механизма формирования достойного финансового обеспечения судебной системы, которое является одной из гарантий реализации принципа независимости судей. Сейчас уже происходит постепенный переход на финансирование судебной ветви власти из специального фонда госбюджета. Основным же источником наполнения этого фонда является судебный сбор.

В Украине судебная система обеспечивается из специального фонда на 26,7%. В то же время, известен уникальный даже для стран Европейского Союза пример Австрии, где финансирование суда осуществляется за счет издержек сторон на 100%!

Кроме того, в меморандуме с МВФ четко закреплено обязательство Украины в течение года в 2 раза увеличить поступления в бюджет от судебного сбора. Конечно фактором риска, связанным с повышением ставок судебного сбора, является низкая платежеспособность населения, представителей малого и среднего бизнеса. Однако мы постарались учесть это обстоятельство и даже расширили список льготных категорий за счет малообеспеченных слоев населения, участников АТО, инвалидов, которые пострадали вследствие аварии на ЧАЭС, участников боевых действий, Героев Украины и т. д. К возможным последствиям принятия изменений к Закону «О судебном сборе» относятся: усложнение доступа к правосудию, уменьшение количества дел, а значит, и нагрузки на каждого судью.

Виктор Кривенко, заместитель председателя ВСУ, секретарь судебной палаты по административным делам

– Вопрос государственной пошлины (потому как судебный сбор раньше так назывался) возникал во все времена существования судебной системы Украины. Еще учась в университете, мы спрашивали: «А для чего государственная пошлина в гражданском и хозяйственном процессе?» Нам объясняли, что это своеобразный «ограничитель» на необоснованные обращения в суд. И действительно, с одной стороны, лица не должны безосновательно подавать иски. Но с другой – судебный сбор должен быть таким, чтобы он не препятствовал либо же вообще фактически не делал невозможной реализацию конституционного права гражданина на доступ к правосудию.

В 1996 г., когда возник вопрос о разработке нового Гражданского процессуального кодекса, рабочая группа предложила разделить издержки на государственную пошлину и канцелярские затраты. Однако средства, полученные от оплаты издержек проигравшей стороной, не направлялись на поддержание должного обеспечения судов, а шли в общий государственный бюджет. Тогда это объяснялось тем, что в суде нет бухгалтерии, что судебный аппарат не справится с обратной стороной таких денежных потоков.

Позже, изучив позитивный опыт Австрии и Германии, рабочей группой предлагалось принять приложение к ГПК с рекомендациями по расчету судебных издержек по каждому иску индивидуально. Расчеты должны были проводить работники канцелярии. Но от этой идеи решили отказаться. Наконец, в 2011 г. по инициативе народного депутата Сергея Головатого был принят действующий Закон «О судебном сборе». Но абсолютно все нормативно-правовые акты вызывали вопросы: о цене иска, о материальном и нематериальном характере и т. д.

Законопроектом предлагается новая редакция ч. 1 ст. 94 КАСУ: «Если судебное решение принято не в пользу стороны, которая не является субъектом властных полномочий, суд присуждает все понесенные ею документально подтвержденные судебные издержки из Государственного бюджета за счет бюджетных ассигнований соответствующего распорядителя бюджетных средств, если другой стороной был орган государственной власти, его должностное или служебное лицо, или соответствующего местного бюджета – за счет средств, которые числятся на счетах органа местного самоуправления, если другой стороной был орган местного самоуправления, его должностное или служебное лицо».