Середня зарплата держслужбовців – 55,8 тисяч грн, а у цивільному секторі – 14,4 тисячі: Галина Третьякова розкритикувала законопроект про підвищення мінімального рівня оплати праці чиновників

Підвищення посадових окладів держслужбовців до двох мінімальних зарплат потребує ретельного аналізу щодо його впливу на видаткову частину державного бюджету та реальних фінансових можливостей держави. На це вказала 20 лютого голова Комітету Верховної Ради з питань соціальної політики Галина Третьякова, опублікувавши свої критичні зауваження до законопроекту про реформу оплати праці державних службовців.

Йдеться про законопроект 8222, який було ухвалено у першому читанні ще у липні 2023 року, і з тих пір він півтора роки нікуди не рухався. Судячи з її реакції, наразі законопроект може нарешті зрушити у парламенті.

Третьякова вказала, що розмір середньої заробітної плати застрахованих осіб у цивільному секторі (без силового сектору), у 2023 році становив 11 444,53 грн, у першому півріччі 2024 року – 14 479,19 грн. (дані ПФУ), і це на тлі середньої заробітної плати у державному секторі 55,8 тисяч грн. у серпні 2024 року (дані Мінфіну).

Галина Третьякова підкреслила, що направила свого листа до голови профільного комітету Олени Шуляк, керівництва Верховної Ради, НАДС, прем’єр-міністра, Мінфіну та інших.

Нижче наводимо зміст її листа.

«Зазначаю критичні зауваження до положень проекту Закону «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» №8222 від 23.11.2022.

1. Встановлення посадових окладів у розмірі двох мінімальних заробітних плат.

Абзац 15 статті 4 законопроекту передбачає, що розмір посадового окладу державних службовців не може бути нижчим за 2 мінімальні заробітні плати.

Такий підхід викликає низку питань, пов’язаних, як із макроекономічними аспектами, так і з принципами формування системи оплати праці у державному секторі. Встановлення жорсткої прив’язки посадового окладу до мінімальної заробітної плати має як потенційні позитивні, так і негативні наслідки, що можуть вплинути як на бюджетну політику держави, так і на конкурентоспроможність державної служби у порівнянні з приватним сектором.

З огляду на це, виникають такі питання:

Мінімальна заробітна плата є соціальним стандартом, а не економічним орієнтиром для оплати праці державних службовців. Вона визначає базовий рівень доходів для найменш захищених категорій працівників і є одним із інструментів соціальної політики, спрямованої на запобігання бідності. Однак її використання як бази для розрахунку посадових окладів держслужбовців не має обґрунтованої макроекономічної логіки. Такий підхід може спотворити структуру заробітної плати у державному секторі, адже посадові оклади мають формуватися на основі складності, обсягу відповідальності та професійної кваліфікації працівників, а не на основі мінімальних соціальних гарантій.

Встановлення саме двократного розміру є довільним і не підкріплене об’єктивними економічними розрахунками чи міжнародною практикою. У країнах Європейського Союзу оплата праці держслужбовців визначається відповідно до класифікації посад, рівня кваліфікації та досвіду, а також ринкових умов у конкретному секторі. Фіксування мінімального окладу як подвоєної мінімальної заробітної плати не враховує реальних потреб державної служби та може призвести до непрогнозованого зростання бюджетних витрат без підвищення ефективності роботи державного апарату.

Саме подвійний розмір мінімальної заробітної плати, як мінімальний розмір посадового окладу на посадах державної служби, протирічить Закону України «Про оплату праці», а саме статті 3: «…Мінімальна заробітна плата є державною соціальною гарантією, обов’язковою на всій території України для підприємств усіх форм власності і господарювання та фізичних осіб, які використовують працю найманих працівників, за будь-якою системою оплати праці...»

Пропоную розглянути можливість встановлення мінімальних розмірів оплати праці (посадових окладів) шляхом проведення соціального діалогу у галузевій угоді між репрезентативними профспілками державних службовців та урядом відповідно до Закону України «Про колективні договори і угоди», а саме відповідно до статті 8 «…Угодою на галузевому рівні регулюються галузеві норми, зокрема щодо:

нормування і оплати праці, встановлення для підприємств галузі (підгалузі) мінімальних гарантій заробітної плати відповідно до кваліфікації на основі єдиної тарифної сітки по мінімальній межі та мінімальних розмірів доплат і надбавок з урахуванням специфіки, умов праці окремих професійних груп і категорій працівників галузі (підгалузі);

встановлення мінімальних соціальних гарантій, компенсацій, пільг у сфері праці і зайнятості;..»

У цьому контексті пропоноване підвищення посадових окладів держслужбовців до двох мінімальних зарплат потребує ретельного аналізу щодо його впливу на видаткову частину державного бюджету та реальних фінансових можливостей держави.

Враховуючи зазначене, вважаю за необхідне провести додаткові консультації із Міністерством фінансів України та економічними експертами для оцінки впливу запропонованих змін на державний бюджет та розробки компенсаторних механізмів для збалансування бюджетної політики та скасувати цю норму законопроекту №8222, попри те, що, звісно, державним службовцям хочеться захистити свою нижню межу доходу.

ІІ. Відсутність зв’язку із демографічними викликами та бюджетним процесом.

Україна стикається з гострими демографічними проблемами, які безпосередньо впливають на соціально-економічний розвиток держави. Відтік населення через еміграцію, низький рівень народжуваності та високий рівень смертності призводять до поступового скорочення трудових ресурсів, що ставить під загрозу стабільність пенсійної та соціальної системи, а також ефективність державного управління.

Будь-які законодавчі ініціативи, особливо ті, що стосуються фінансування державного сектору, повинні враховувати демографічні тенденції. Окрім проведення антикорупційного, гендерного та інших видів аналізу, має обов’язково включатися демографічний аналіз, який оцінюватиме реальний стан і прогнозовані зміни в чисельності державних службовців відповідно до динаміки населення.

Пропоную граничну чисельність працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, яка наразі затверджується Постаново КМУ №85 від 5.04.14, затверджувати в законі України про бюджет України на відповідний рік.

На національному рівні вже розглядається можливість скорочення кількості народних депутатів з 450 до 300. Важливо, щоб чисельність державної служби також відповідала реальній кількості населення, особливо в умовах значного демографічного спаду, особливо коли скорочення населення перевищує 25%.

Доцільно закріпити на законодавчому рівні обов’язок уряду проводити демографічний аналіз при розробці законопроєктів, що передбачатиме оцінку динаміки населення, рівня оподаткування, співрозмірної можливості платників податків утримувати наявних державних службовців. Включення демографічних показників до процесу ухвалення рішень сприятиме ефективнішому плануванню державної політики, збалансованості бюджетних витрат та відповідності системи державного управління реальним соціально-економічним умовам країни.

Відповідно до статті 95 Конституції України, бюджет має бути збалансованим, а видатки – співрозмірними. Рівень оплати праці держслужбовців не може бути відірваний від середнього рівня доходів населення, які утримують таких державних службовців за рахунок своїх сплачених податків.

Конституційний Суд України зазначає, що держава виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. (Рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2018 року № 5-р/2018).

Отже, Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законопроєктів повинна виходити з існуючих фінансово-економічних можливостей держави та враховувати збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства.

При цьому стаття 48 Конституції України визначає, що кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло. Таким чином, при розподілі бюджетних коштів держава зобов’язана забезпечувати першочергове виконання соціальних зобов’язань перед усіма громадянами, включаючи фінансування соціального захисту, медичних послуг, освіти та інших критично важливих сфер.

З огляду на це, Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законопроєктів повинна враховувати:

• баланс між видатками на державну службу та загальними соціальними потребами населення, що відповідає положенням статті 48 Конституції України;
• фінансово-економічні можливості держави та реалістичність запропонованих змін для запобігання надмірному навантаженню на бюджет;
• пріоритетність забезпечення достатнього життєвого рівня для всіх громадян, а не лише певної категорії працівників державного сектору;
• рівень доходу у приватному секторі.

Довідково. Розмір середньої заробітної плати застрахованих осіб у цивільному секторі (без силового сектору), виключаючи 5% осіб із найвищою та 5% осіб із найнижчою заробітною платою, у 2023 році становив 11 444,53 грн, у першому півріччі 2024 року – 14 479,19 грн. (дані ПФУ), і це на тлі середньої заробітної плати у державному секторі 55,8 тис.грн. у серпні 2024 року (дані Мінфін).

ІІІ. Питання складових заробітної плати.

1) Визначення сталої заробітної плати

Абзац шостий статті 3 законопроєкту містить формулювання щодо поняття сталої заробітної плати, включаючи в неї виплати грошової допомоги, що надається у зв’язку з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки та інші виплати, передбачені законодавством. Однак такі складові за своєю природою не роблять заробітну плату «сталою», оскільки вони є змінними та залежать від різних обставин.

Слово «сталий», відповідно до тлумачення зі словника української мови має наступне значення: 1. Який не змінюється, зберігає той самий склад, розмір, однакову форму, величину і т. ін. 2. Який не зазнає коливань, не піддається змінам, стійкий. 3. Постійна, незмінна величина серед тих, які змінюються. 4. Який протягом тривалого часу не змінюють (про місце проживання, роботу, посаду, заняття і т. ін.). 5. Остаточно визначений, сформований (про погляди, поняття і т. ін.).

Враховуючи це, пропонується більш чітке визначення сталої заробітної плати, що складається з таких обов’язкових компонентів: «1) сталої заробітної плати – посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг державного службовця.»

2) Визначення варіативної заробітної плати

Оскільки окремі складові заробітної плати є змінними та залежать від результатів роботи, пропонується визначити їх як варіативну заробітну плату, сформулювавши її визначення у такій редакції: «2) варіативна заробітна плата – премії за результатами щорічного оцінювання службової діяльності, місячні або квартальні премії, грошову допомогу, що виплачується у зв’язку з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, а також інші виплати, передбачені законодавством.»

3) Визначення матеріальної допомоги та її соціальне значення

Матеріальна допомога є ключовим елементом системи соціального захисту, спрямованим на підтримку громадян у складних життєвих обставинах, таких як втрата працездатності, стихійні лиха, надзвичайні ситуації чи інші непередбачувані фактори, що можуть негативно вплинути на рівень матеріального забезпечення.

За своєю природою матеріальна допомога виконує функцію страхової виплати, оскільки її надання передбачає компенсаційний характер, спрямований на мінімізацію фінансових ризиків для осіб, які опинилися у скрутному становищі. При цьому вона не належить до жодної з форм заробітної плати (не відноситься ні до сталої, а ні до варіативної заробітної плати), оскільки не є систематичною чи прогнозованою виплатою, що залежить від трудової діяльності особи, її посадових обов’язків чи виконаних завдань.

Щоб уникнути необґрунтованих бюджетних витрат і спрямувати фінансову підтримку саме на осіб, які перебувають у складних життєвих обставинах, пропонується встановити чіткий перелік підстав для надання матеріальної допомоги, доповнивши новою складовою заробітної плати:

«3) матеріальної допомоги – одноразова виплата, що надається державному службовцю у зв’язку з особливими обставинами, які не залежать від його волі, а саме у випадках:

Перелік обставин для надання матеріальної допомоги:

народження дитини;

додаткові фінансові витрати на медичний догляд, облаштування умов для новонародженого, придбання речей першої необхідності;

смерть близького родича;

витрати на поховання, ритуальні послуги, транспортування тіла померлого;

одруження;

витрати, пов’язані з організацією весільної церемонії, облаштуванням житла молодої сім’ї;

втрата працездатності через травму або захворювання;

витрати на лікування, реабілітацію, медикаменти, що впливають на рівень доходів працівника;

втрата майна через пожежу, стихійне лихо, бойові дії чи терористичний акт;

збитки, пов’язані з руйнуванням або пошкодженням житла, втратою особистих речей, необхідних для нормального рівня життя.»

4) Регулювання преміальних виплат

Пропоную уточнити визначення (обчислення) та чітко визначити механізм нарахування розміру премій державних службовців для уникнення дискреції, передбачивши наступне:

«Розмір премії державного службовця залежить від обраного порядку її нарахування:

Якщо премія нараховується щомісяця, її розмір не може перевищувати 30% посадового окладу.

Якщо премія нараховується щоквартально, її розмір не може перевищувати 90% посадового окладу за фактично відпрацьований час протягом кварталу.

Одночасна виплата обох премій заборонена. У разі отримання щомісячної премії щоквартальна премія не нараховується.»

Таке формулювання унеможливлює ситуацію, коли працівники державної служби одночасно отримують як місячну, так і квартальну премію, що могло б створити надмірне навантаження на бюджет.

ІV. Щодо класифікації державних органів.

Законопроєкт містить значні суперечності щодо класифікації державних органів. Водночас до переліку включені органи, керівники яких обираються або призначаються спеціальним порядком, що створює колізію у підходах до визначення їхнього статусу. Наприклад, Секретаріат Кабінету Міністрів України є допоміжним органом виконавчої влади, який не має окремого політичного статусу, тому його включення до першого типу виглядає нелогічним. Вважаю за необхідне віднести Секретаріат Кабінету Міністрів України до другого типу державних органів у системі класифікації державних органів.

Слід зазначити, що працівники Секретаріату Кабінету Міністрів України не формують державну політику, а лише забезпечують її технічне та організаційне впровадження. Основною ознакою політичних посад є особливий порядок призначення та звільнення, що визначається не загальними правилами державної служби, а політичними домовленостями, тоді як працівники Секретаріату призначаються на адміністративні посади відповідно до Закону України «Про державну службу» та підпадають під загальні правила проходження служби. Також ключовою характеристикою політичних посад є їхня публічна відповідальність перед суспільством, парламентом чи главою держави, що не застосовується до посадовців Секретаріату, які не є суб'єктами прийняття політичних рішень. Крім того, політичні посадовці не зобов’язані дотримуватися політичної нейтральності, оскільки їхні функції безпосередньо пов’язані з реалізацією політичного курсу, тоді як службовці Секретаріату зобов’язані діяти виключно в межах закону та державних інтересів, не використовуючи своє службове становище для політичного впливу. Таким чином, включення Секретаріату до переліку органів першого типу є невиправданим, оскільки суперечить логіці розмежування політичних та адміністративних посад і не відповідає загальноприйнятим критеріям класифікації державних органів.

Запропонована класифікація також не враховує принцип рівноправності між різними гілками влади. Органи, що виконують ключові функції у забезпеченні верховенства права та державного контролю, мають нижчий статус у порівнянні з адміністративними установами, що спотворює реальну ієрархію державного управління.

Вважаю за необхідне віднести Пенсійний фонд України (ПФУ) до другого типу державних органів у системі класифікації державних органів.

Передбачений пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» розподіл центральних органів виконавчої влади за типами в межах юрисдикції ґрунтується на обсягах їх повноважень, кількості / особливостях ознак сфер суспільного життя, що належить до їх повноважень.

Реалізуючи покладені повноваження, Пенсійний фонд України здійснює управління солідарною системою загальнообов’язкового державного пенсійного страхування та пенсійне забезпечення за спеціальними пенсійними програмами, виконує функції уповноваженого органу управління в системі загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та від нещасного випадку, надає житлові субсидії та пільги на оплату житлово-комунальних послуг, придбання твердого палива і скрапленого газу, соціальні виплати особам, які мають особливі та особливі трудові заслуги перед Батьківщиною, ветеранам війни та особам, що працюють в спеціальних умовах, іншим особам. Загальна кількість типів виплат, що здійснюються Пенсійним фондом, сягнула 97.

Наразі Пенсійний фонд України здійснює управління 75 % соціальних видатків держави, 96,8 % страхових соціальних внесків, а віднесені до сфери його компетенції складові системи соціального захисту охоплюють все населення держави, для значної частини якого в умовах воєнного стану забезпечення пенсійними, страховими виплатами, іншими видами державної підтримки залишаються єдиним джерелом існування. Загальний обсяг доходів у проекті бюджету Пенсійного фонду України на 2025 рік визначено в сумі 904,8 млрд гривень.

При цьому, на відміну від інших центральних органів виконавчої влади (крім міністерств), Пенсійний фонд України здійснює нормотворчу діяльність (Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», пункт 9 Положення про Пенсійний фонд України), що не є притаманним для типу державних органів (1.3), до якого його наразі віднесено.

V. Щодо каталогу типових посад державної служби.

Абзацом восьмим статті 4 законопроєкту передбачено наступне: «Каталог типових посад державної служби в Апараті Верховної Ради України затверджується Головою Верховної Ради України за поданням Керівника Апарату Верховної Ради України.»

Законопроєкт передбачає, що саме Голова Верховної Ради України за поданням Керівника Апарату Верховної Ради України затверджує Каталог типових посад для Апарату ВРУ.

Проте, на мою думку, цю функцію має виконувати Національне агентство України з питань державної служби (далі - НАДС), оскільки НАДС є центральним органом виконавчої влади, який здійснює реалізацію державної політики у сфері державної служби, включаючи розробку класифікації посад. Відповідно, затвердження Каталогу типових посад державної служби саме цим органом забезпечить системний та єдиний підхід до класифікації посад державних службовців на всіх рівнях.

Такий підхід може створювати правову колізію та ризик адміністративної автономності, що суперечить принципу єдиних підходів у класифікації посад. У разі прийняття такої норми Апарат ВРУ фактично отримує можливість самостійно визначати власну кадрову структуру, що може впливати на прозорість і об'єктивність управлінських рішень.

Передача цієї функції НАДС дозволить забезпечити єдність у підходах до класифікації посад на всіх рівнях державної служби. Це відповідає загальній логіці законопроєкту, який спрямований на уніфікацію оплати праці державних службовців через єдині принципи класифікації посад.

Також, передача повноважень НАДС дозволить уникнути ризиків політизації процесу класифікації посад, оскільки цей орган діє в межах чітко визначених законодавчих норм і процедур, а не на підставі рішень окремих політичних посадових осіб.

Враховуючи вищезазначене, пропоную виключити абзац восьмий статті 4 законопроєкту.

VІ. Щодо порядку погодження класифікації посад державної служби.

У частині 31 статті 13 Закону України “Про державну службу” (Відомості Верховної Ради України, 2016 р., № 4, ст. 43 із наступними змінами) слід вилучити слова "крім державних органів, визначених абзацом четвертим частини сьомої статті 51 цього Закону”, що спричинить поширення загального порядку погодження класифікації посад державної служби на всі державні органи без винятку.

Виняток для певних державних органів суперечить загальному підходу до регулювання посад державної служби та може призвести до правової фрагментації.

Положення необґрунтовано виділяє окремі органи, що може порушувати принцип рівності державних службовців.

Класифікація посад державної служби має здійснюватися за однаковими принципами для всіх державних органів, щоб забезпечити узгодженість у формуванні посадових окладів і вимог до посад.

Чинне формулювання допускає подвійне трактування: певні органи можуть ухилятися від погодження результатів класифікації посад, що створює прогалини в правовому регулюванні.

Виключення винятку ("крім") усуне можливі зловживання та підвищить підзвітність державних органів.

Також, уніфікований порядок погодження класифікації посад сприятиме ефективнішому контролю за відповідністю посадової структури державних органів загальній політиці державної служби та сприятиме підвищенню довіри до державної служби та запобігатиме можливому використанню юридичних лазівок для уникнення стандартних процедур.

VІІ. Щодо процедури (методології) співставлення рівня оплати праці.

У редакції абзацу п’ятого статті 4 законопроєкту передбачено:

"Розміри посадових окладів на посадах державної служби встановлюються з урахуванням каталогів типових посад державної служби і критеріїв віднесення до таких посад, співставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з приватним сектором в Україні. Співставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з приватним сектором в Україні проводиться щороку центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, під час підготовки проекту схеми посадових окладів на посадах державної служби."

Однак у зазначеному положенні відсутній механізм, який визначає порядок проведення такого співставлення. Без чіткої методології, затвердженої Кабінетом Міністрів України, цей процес може бути несистемним або упередженим, що призведе до необґрунтованих розбіжностей у рівнях оплати праці державних службовців у порівнянні з приватним сектором.

Враховуючи вищезазначене, вважаю за доцільне доопрацювати законопроєкт, передбачивши наступне положення: «Співставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з приватним сектором в Україні здійснюється відповідно до методології, затвердженої Кабінетом Міністрів України».

Крім того, у Прикінцевих положеннях законопроєкту слід надати доручення Кабінету Міністрів України: «у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом розробити та затвердити порядок проведення щорічного співставлення рівня оплати праці на типових посадах державної служби з приватним сектором».

Запровадження такого порядку дозволить забезпечити системність та прозорість формування посадових окладів у державній службі та уникнути суб'єктивного підходу до визначення рівня їхньої оплати праці.

Враховуючи викладені зауваження, вважаю, що редакція законопроєкту № 8222 на даний час потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням не лише макроекономічних показників, але й соціальної справедливості, демографічних викликів та реальних потреб державної служби.

Запропоновані положення законопроєкту можуть мати істотний вплив на державний бюджет, систему оплати праці державних службовців та загальну конкурентоспроможність державного сектору в порівнянні з приватним.

З огляду на це, вважаю за необхідне провести додаткові консультації та обговорення із залученням представників державної служби, профспілок, економічних експертів та громадськості для розробки збалансованого механізму визначення посадових окладів.

Також зазначаю, що мене, як автора правок, не було запрошено на засідання робочих груп з доопрацювання до другого читання зазначеного законопроєкту. Відсутність належного діалогу між розробниками законопроєкту та авторами правок може призвести до непродуманих рішень, які в подальшому матимуть негативні наслідки для функціонування державної служби. Вважаю таку ситуацію неприпустимою, оскільки процес доопрацювання законопроєктів повинен бути відкритим і інклюзивним, з урахуванням усіх конструктивних пропозицій, спрямованих на вдосконалення законодавчої ініціативи.

У зв’язку з цим закликаю Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування переглянути запропоновані положення, врахувати викладені зауваження та внести відповідні коригування».

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.