Прокуратура «по-венециански» под украинским соусом

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

На предыдущей неделе, 5 ноября в Верховной Раде был зарегистрирован президентский проект закона «О прокуратуре» (р. №3541), который является очередным шагом, направленным на реформирование системы правоохранительных органов. Данным законопроектом предлагается полностью забрать у прокуратуры функции общего надзора и предварительного следствия, тем самым приведя функции института прокуратуры к стандартам и принципам Совета Европы. Учитывая рекомендации европейских экспертов, дальнейшее реформирование прокуратуры в Украине является важным шагом на пути успешной евроинтеграции.

Как было отмечено в ходе презентации данного проекта, сегодня в Украине уже создана система государственных контролирующих органов (в частности, система государственного надзора), и у прокуратуры нет оснований для продолжения выполнения надзорных функций, так как это приводит к определенному их дублированию. Также было отмечено, что в законопроекте, внесенном в парламент, учтены рекомендации Венецианской комиссии.

Полное упразднение надзора?

Данным документом предлагается полное упразднение функций прокуратуры по надзору и соблюдению законов. Полномочия прокуратуры в сфере общественных отношений (не связанных с уголовным судопроизводством) будут ограничены возможностью осуществлять действия, связанные с выполнением конституционной функции прокуратуры – представительства в судах. При этом законодатель утверждает, что объем полномочий прокурора будет аналогичным комплексу прав, которыми пользуется адвокат при оказании правовой помощи.

Но полномочия защиты будет регулировать Закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», так как в данный нормативный документ также планируется внести ряд изменений относительно предоставления адвокату права беспрепятственно входить в помещения предприятий, учреждений и организаций для ознакомления с документами, необходимыми для осуществления адвокатской деятельности. Предложенные изменения должны повысить статус адвоката и предоставить ему фактически беспрецедентный комплекс прав, что позволит более эффективно соперничать с прокурором в отстаивании позиции защиты.

Однако чтобы в этом не возникло никаких сомнений, парламентарии должны бы были уже разработать эти нормы и представить их на рассмотрение, а еще лучше было бы принять все необходимые изменения одним пакетом с самим обновленным законом. Но времени, как всегда, катастрофически не хватает.

Если предлагаемый Президентом законопроект будет принят, органы прокуратуры лишатся полномочий по непосредственному вмешательству в деятельность граждан, а также частных предприятий и организаций вне сферы уголовного судопроизводства. В частности, прокуроры не смогут беспрепятственно входить в помещения частных субъектов хозяйствования, истребовать и изымать документы, вызывать сотрудников этих фирм в органы прокуратуры для дачи объяснений. Также данным законопроектом предлагается сузить полномочия прокурора относительно представительства в суде интересов гражданина или государства – предусматривается установление исключительного перечня оснований для осуществления прокуратурой такого представительства. Полностью исключается возможность осуществления прокурором представительства государства в правоотношениях, связанных с избирательным процессом, деятельностью СМИ, политических партий, религиозных организаций, других общественных объединений.

Ход событий

В день регистрации законопроекта «О прокуратуре» был зарегистрирован и альтернативный проект Закона «О прокуратуре» под №3541-1, поданный народными депутатами Украины А. Яценюком, В. Кличко, О. Тягнибоком, А. Кожемякиным и другими. Поскольку важность принятия новой редакции Закона «О прокуратуре» объясняется обязательствам Украины перед европейскими институтами, уже 6 ноября оба законопроекта были рассмотрены Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности.

Обсуждение проходимо в жарких спорах и дебатах, поскольку каждая сторона отстаивала свою позицию. Однако оппозиционные силы заявили о своей готовности пойти на компромисс в пользу решения вопроса по существу. Хотя оба законопроекта во многом схожи и предлагают идентичные нормы, после их сравнения очевидна разница в целях, которые ставят перед собой авторы в вопросе функционирования прокуратуры.

Одним из основных недостатков оппозиционного законопроекта члены Комитета посчитали тот факт, что он не проходил оценку Венецианской комиссии. Поэтому вердиктом заседания стало решение рекомендовать Верховной Раде принять за основу в первом чтении законопроект №3541, инициатором которого выступает Президент Украины, так как он разработан с учетом опыта функционирования прокуратуры в европейских государствах, а также стандартов Совета Европы, в соответствии с выводами и рекомендациями, которые предоставила Венецианская комиссия. Дополнительный вердикт к решению Комитета – создать рабочую группу и совместными усилиями подготовить законопроект к рассмотрению таким образом, чтобы на выходе он состоял из самых удачных норм обоих законопроектов. Возглавить данную рабочую группу, в которую вошли все члены профильного Комитета, поручили заместителю его председателя Владимиру Олийныку.

Но уже 8 ноября на заседании Верховной Рады парламентарии рассмотрели данный законопроект и дружно приняли его за основу в первом чтении в том виде, в каком он был представлен Комитету первоначально.

Свежо предание, да верится с трудом

Принятие президентского законопроекта повлечет за собой принятие или внесение изменений в ряд действующих законодательных актов. С целью обеспечения представительства интересов граждан «представительские» полномочия прокуратуры перейдут к институтам бесплатной правовой помощи. В связи с этим наше государство должно потратить значительные бюджетные средства для того, чтобы не с 2017 г., как предполагалось ранее, а с 1 июля 2014 г. открыть во всех районных центрах Украины центры бесплатной правовой помощи. Предполагается, что в этих центрах все малообеспеченные граждане, дети-сироты, лишенные родительской опеки, бездомные, лица, задержанные в административном порядке, задержанные по подозрению в совершении уголовного преступления, к которым применена мера пресечения в виде содержания под стражей, беженцы, ветераны войны будут получать бесплатную правовую помощь. С введением новшеств прокурор сможет представлять в суде только несовершеннолетних и граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными.

Кроме того, законопроектом предлагается расширить компетенции уполномоченного Верховной Рады по правам человека для обеспечения представительства интересов граждан в суде. Но остается ряд вопросов. Будет ли у омбудсмена достаточно времени для рассмотрения обращений со всей страны, или создастся огромная очередь ожидающих? Какой правовой статус будут иметь новоявленные центры юридической помощи? И, конечно, под жирным знаком вопроса – качество бесплатных юридических услуг.

Ликвидация прокуратур не означает сокращение штата?

Глава государства своим законопроектом предлагает ликвидировать все специализированные прокуратуры. Таким образом, в стране ликвидируются 122 транспортные, военные, природоохранные, городские или районные прокуратуры, если они действуют одновременно. Хотя особой кадровой революции не ожидается, за исключением пертурбаций, которые коснутся работников ликвидируемых органов. Будет проведена робота по передислокации штата, оставшегося после ликвидации общего надзора, в другие интеллектуальные сферы в рамках полномочий прокуратуры. Само по себе это нельзя назвать ни ликвидацией, ни сокращением. Во всяком случае, ни один из ныне работающих сотрудников прокуратуры не облегчит нагрузку на Госбюджет благодаря своему уходу.

Для будущих прокуроров обещают ввести сложную, но прозрачную конкурсную процедуру отбора кандидатов на должность, чтобы доступ к этой профессии получили только лучшие специалисты в области права. Также предлагается установить 7-летний срок полномочий Генерального прокурора Украины, поскольку европейские коллеги посчитали 5-летний срок несоответствующим европейским стандартам. Однако в заключительных положениях законопроекта предлагается оговорить, что 7-летний срок полномочий Генерального прокурора вступает в силу лишь в случае, если парламентом будут приняты соответствующие изменения в Конституцию. Напомним, что голосование в Верховной Раде за изменения в Конституцию относительно изъятия 5-летнего срока полномочий Генпрокурора уже прошли определенные этапы, и на данный момент осталось голосование, которое планируется осуществить в феврале 2014 г.

Так как указанный законопроект предусматривает лишение прокуратуры функций общего надзора и досудебного следствия, после принятия документа правительство обещает начать работу по созданию Госбюро расследований. Это тоже будет ноу-хау, и пока сроки создания такого бюро неизвестны.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Валентин Наливайченко, первый зампредседателя Комитета ВР по иностранным делам

– В новом законе не прописана возможность граждан обратиться с жалобой на действия милиции в прокуратуру. Плюс мы давно настаиваем на создании антикоррупционного бюро, потому что когда речь идет о высших должностных лицах, инструментом их контроля должен быть продуманный механизм предотвращения коррупции. Крайне важной является норма об ответственности Генерального прокурора Украины перед парламентом. Мы выступаем за то, чтобы вернулся общественный и парламентский контроль за деятельностью прокуратуры и ее органов, и параллельно ратуем за четкое ограничение функций и полномочий прокуратуры.

Виктор Чумак, председатель Комитета ВР по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией

– Проблемой президентского законопроекта является процедура вступления его в законную силу. Согласно заключительным положениям, он вступает в силу через 3 месяца после объявления Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров Украины и Совета прокуроров Украины о начале своей деятельности. Т. е. мы можем сколь угодно долго этого ждать, и следственные функции от прокуратуры не уйдут вплоть до создания Государственного бюро расследований. В то же время, оппозиционным проектом закона предлагается дать время до 1 сентября 2014 г. для того, чтобы подготовить все необходимые изменения в законодательство, создать ГБР, передать ему следственные функции, сформировать органы прокурорского самоуправления, соответствующие комиссии, и ввести новый закон о прокуратуре в действие. Поэтому я призываю парламентское большинство проголосовать не за наш, а за лучший проект закона, который действительно поможет реформировать прокуратуру. Более того, мы готовы создать совместную рабочую группу, обсудить оба законопроекта и предложить один общий, в котором будут воплощены все лучшие нормы и учтены европейские принципы работы органов прокуратуры.

Арсений Яценюк, народный депутат Украины

– Мы готовы проголосовать за закон о прокуратуре, который отвечает требованиям Венецианской комиссии. Но волнует судьба президентского проекта закона. Член профильного комитета Владимир Олийнык согласился с тем, что он требует доработки. На мой взгляд, этот проект не отвечает требованиям Венецианской комиссии, в частности, в том, что касается нормы о сохранении права общего надзора прокуратуры. Но мы готовы на любые компромиссы, так как принятие этого закона на сегодняшний день стратегически важно для страны.

Владимир Олийнык,зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Относительно такого критикуемого новшества, как органы самоуправления в системе прокуратуры, могу сказать, что мы уже привыкли к подобным органам в судебной системе, и они работают. В прокуратуре они не были бы лишними, т. к. необходимо не только обеспечить независимость прокуратуры от внешне политического или другого давления, но и гарантировать прокурору внутреннюю независимость, чтобы у него была возможность добросовестно исполнять свои обязанности, не оглядываясь на то, что скажет начальство. Ведь, в конце концов, ответственность за решение несет тот, кто принимает это процессуальное решение.

Также считаю хорошим начинанием предлагаемую схему решения кадровых вопросов на конкурсной основе, через независимое тестирование. Такую возможность получат все желающие юристы, подходящие по тем параметрам, которые определяет закон.

Сергей Сас, член Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Предложенный Президентом законопроект в значительной степени оставляет прокуратуру репрессивным органом. Кроме того, вызывают вопросы и ряд других норм – например, почему должность прокурора можно занимать до 70 лет. Этим мы консервируем кадры, и долгое время не сможем пополнить их новыми вливаниями. В целом законопроект требует доработки.