Судова практика: захист прав іноземців та осіб без громадянства

Незважаючи на те, що міжнародні експерти називають Україну транзитною країною, загострюється проблема дотримання прав осіб, які перетинають кордон держави. Виною тому є воєнні конфлікти, що розпалюються на Близькому Сході, однак нерідко і з мирних територій в Україну приїжджають ті, хто прагне відшукати більш комфортне місце проживання.

Як правило, проблемами осіб, які незаконно перетинають кордон або незаконно перебувають на території України, а саме їх затриманням, ідентифікацією і вирішенням питання про видворення, займаються Державна міграційна служба України (ДМСУ), Державна митна служба України (ДМСУ), а також недержавні організації, які захищають права іноземців. Якщо ж перераховані суб'єкти не можуть досягти консенсусу, то в справу вступають суди.

Розглядаючи справи даної категорії, суддям доводиться вирішувати безліч аспектів, які можуть поставити під сумнів ефективність захисту прав іноземців або осіб без громадянства. Однак, незважаючи на це, в Україні сформувалася судова практика, яка дозволяє говорити про усталені тенденції в даній сфері. Про найбільш яскраві приклади судових рішень редакції розповіла суддя Київського апеляційного адміністративного суду Олена Губська.

«Найчастішими підставами для скасування судового рішення судами вищої інстанції є неповне з'ясування судом обставин або недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд нижчої інстанції вважає встановленими, а також порушення норм процесуального або матеріального права.

У постанові Вищого адміністративного суду України (ВАСУ) від 17.11.2015 (К/800/32501/15) рішення судів першої та апеляційної інстанцій були скасовані. ВАСУ прийняв нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову. Суть справи полягала в тому, що двоє іноземців — чоловік і жінка — звернулися до суду з позовом до ДМСУ про визнання неправомірним та скасування рішення про відмову у визнанні особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Постановою суду першої інстанції, підтриманою апеляційним судом, позов задоволено, а рішення ДМСУ скасовано. Суд зобов'язав ДМСУ визнати громадян особами, які потребують додаткового захисту. В ході розгляду було встановлено, що чоловік і жінка були громадянами Російської Федерації. Чоловік за національністю — татарин, жінка — башкирка, за віросповіданням обоє — мусульмани.

Мотивуючи своє рішення, ВАСУ зазначив, що ДМСУ було встановлено, що в РФ проживають багато мусульман, представлені численними мусульманськими партіями. Релігія іслам дозволена для віросповідання і гарантована Конституцією Росії, тому сам факт визнання зазначеної релігії позивачами не може бути підставою для визнання їх біженцями. Отже, при прийнятті рішення відповідачем було проведено збір та аналіз інформації про країну походження, заявників та інші обставини. Крім цього, суди, зобов'язавши ДМСУ визнати позивачів особами, які потребують додаткового захисту, вийшли за межі своїх повноважень, оскільки вирішення цього питання є виключною компетенцією ДМСУ.

Тимчасовий виїзд

Яскравим прикладом також є постанова ВАСУ від 07.03.2017 року (К/800/12052/16), яким рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишені без змін.

У цій справі громадянин Афганістану звернувся до суду з позовом до ДМСУ з проханням визнати незаконним і скасувати рішення державного органу про визнання втрати іноземцем статусу біженця в Україні. Постановою суду першої інстанції, залишеною без змін апеляційною інстанцією, позов задоволено. Рішення ДМСУ визнано незаконним і скасовано.

Судами було встановлено, що у 2009 році рішенням Державного комітету України у справах національностей та релігій громадянину Афганістану надано статус біженця. У лютому 2015 року до Департаменту у справах іноземців та осіб без громадянства ДМСУ надійшло клопотання ДПСУ про позбавлення позивача статусу біженця, оскільки останній виїжджав до Афганістану транзитом через Туреччину і, перебуваючи в Афганістані певний час, повернувся в Україну. У липні 2015 року рішенням ДМСУ громадянин Афганістану визнаний таким, що втратив статус біженця в Україні як особа, яка знову добровільно скористалася захистом країни, громадянином якої вона є.

Мотивуючи своє рішення, ВАСУ зазначив, що тимчасовий виїзд позивача в країну громадянської належності не може бути розцінений як виняткова підстава вважати, що він добровільно знову скористався захистом цієї країни. Така позиція повинна бути підтверджена певними мотивованими доказами. У той же час, як було встановлено судами попередніх інстанцій, відповідачем не надані докази, які б спростовували наявність у нього особистих (сімейних) причин для відвідування країни громадянської належності, також як і наведені вище обставини, що підтверджують намір скористатися захистом країни громадянської належності, і фактичне надання такого захисту.

Примусове видворення

Також, проаналізувавши рішення судів, можна прийти до висновку, що дуже багато питань виникають при розгляді справ про оскарження рішень державних органів щодо примусового повернення або видворення іноземців та осіб без громадянства.

Прикладом може служити рішення ВАСУ від 25.04.2016 (К/800/11441/16), яким відмовлено у відкритті касаційного провадження.

З рішення вбачається, що судом першої інстанції було задоволено позов Державного управління ДМСУ в Одеській області до громадянина Соціалістичної Республіки В'єтнам про примусове видворення з України. Постановою суду першої інстанції в задоволенні позову відмовлено.

У своєму рішенні колегія ВАСУ досить ґрунтовно проаналізувала ст. 26 і ст. 30 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та прийшла до висновку, що позивачем не приймалося рішення про примусове повернення відповідача, а тому відсутні підстави для звернення до суду з позовом про примусове видворення.

Тобто обов'язково винесенню судом рішення про примусове видворення повинно передувати рішення державного органу про примусове повернення іноземця або особи без громадянства, яке не було виконано, або є докази того, що зазначена особа буде ухилятися від виконання такого рішення.

Сім'я — не гарантія

Також має місце різна практика судів різних інстанцій в оцінці доказів, що містяться в матеріалах справи, і різне застосування норм матеріального права. Наприклад, рішення ВАСУ від 28.07.2016 (К/800/6584/16), якою постанову суду апеляційної інстанції скасовано, а рішення суду першої інстанції залишено без змін.

У січні 2016 року ДУ ДМСУ в Закарпатській області звернулося до суду з позовом про примусове видворення за межі України громадянки Республіки Узбекистан. Постановою суду першої інстанції позов задоволено і відповідачка примусово виселена за межі України.

Постановою апеляційного суду рішення першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про відмову в позові. Апеляційний суд виходив з того, що на території України проживають родичі відповідача, а тому видворення з країни, де проживають близькі члени її сім'ї, може призвести до порушення її права на повагу до сімейного життя, гарантоване положеннями ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Не погоджуючись з такою позицією, ВАСУ зазначив, що ч. 8 ст. 26 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачено, що примусове повернення не застосовується до іноземців та осіб без громадянства, які не досягли 18-річного віку, і до іноземців та осіб без громадянства, на яких поширюється дія Закону «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Так, в ч. 1 ст. 31 зазначеного вище закону наведено перелік обставин, при яких іноземець чи особа без громадянства не можуть бути примусово повернутими або примусово виселеними. Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає.

Колегія ВАСУ дійшла висновку, що іноземна громадянка рішення про примусове повернення в добровільному порядку не виконала, постійного місця проживання на території України не мала, до відповідних органів з заявою для продовження терміну перебування не зверталася. При цьому у неї були відсутні документи, що підтверджують право перебування на території України, тому суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про порушення відповідачем вимог законодавства про правовий статус іноземців та осіб без громадянства.

Аналогічним є рішення ВАСУ від 10.03.2016 (К/800/3612/15), яким рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовані, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Так, в грудні 2014 року ДМСУ звернулася до суду з позовом про примусове видворення за межі України громадянки Грузії.

Постановою суду першої інстанції позовні вимоги задоволені й громадянка Грузії разом з неповнолітніми дітьми примусово виселена за межі України з забороною в'їзду строком на три місяці. Постановою апеляційного суду рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про відмову в позові.

Проаналізувавши норми ч. 8 ст. 26 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та ч. 1 ст. 31 Закону «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», колегія ВАСУ зазначила, що висновки апеляційного суду про те, що наявність у відповідача сім'ї, дітей (один з яких народився в Україні), засобів існування не може бути підставою для невидворення за межі України. У той же час, задовольняючи позов, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що рішення суб'єкту владних повноважень про примусове видворення прийнято тільки стосовно громадянки Грузії. Ніяких рішень щодо її дітей ДМСУ не приймала, питання законності їх видворення з України судом не розглядалося і заходи щодо захисту їх прав суд не прийняв.

Затримання під питанням

Незважаючи на усталену практику, досить дискусійним залишається питання про те, чи може суб'єкт владних повноважень звертатися до суду з позовом про затримання іноземця або особи без громадянства, які незаконно перебувають на території України, з поміщенням в пункт тимчасового перебування іноземців (ПТПІ) до прийняття рішення про видворення за межі країни.

Прикладом може послужити рішення Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 (359/1133/17).

Управління міграційної служби України в Київській області звернулося до суду з позовом до громадянина Республіки Іран з проханням про його затримання з поміщенням в ПТПІ і примусове видворення. Постановою суду першої інстанції позов задоволено.

Апеляційний суд скасував цю постанову, проаналізувавши норми чинного законодавства, в т. ч. Інструкцію про порядок утримання іноземців та осіб без громадянства в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затверджену наказом МВС України 29.02.2016 за №141, та ст. 183-7 Кодексу адміністративного судочинства.

Так, згідно з п. 12 Інструкції, іноземці та особи без громадянства утримуються в ПТПІІ протягом строку, необхідного для виконання постанови адміністративного суду:

• про примусове видворення з України;
• затримання з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення з України;
• затримання з метою ідентифікації та забезпечення передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію, але не більш як 12 місяців.

Ч. 2 ст. 183-7 КАС зазначає:

У разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що іноземець або особа без громадянства, стосовно якого подано адміністративний позов про примусове видворення, не має документа, що дає право на виїзд з України, ухилятиметься від виконання рішення про його примусове видворення, перешкоджатиме проведенню процедури видворення або якщо існує ризик його втечі, адміністративний суд, визначений частиною першою цієї статті, за клопотанням органу (підрозділу), який подав такий позов, може прийняти одне з таких рішень:

1) взяти особу на поруки підприємства, установи чи організації;

2) зобов’язати іноземця або особу без громадянства внести заставу;

3) затримати іноземця або особу без громадянства з поміщенням до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні.

Яскравим прикладом може служити також рішення КААС від 20.04.2017 (743/380/17), яким апеляційна скарга ГУ ДМСУ в Харківській області залишена без задоволення, а постанова суду першої інстанції — без змін. В позові містилося прохання винести рішення про продовження строку затримання громадянина Республіки Таджикистан.

Постановою суду першої інстанції в задоволенні позову відмовлено. Приймаючи рішення, підтримане апеляційним судом, суд першої інстанції послався на ст. 183-7 КАС. Згідно з ч. 7 зазначеної статті, строк утримання іноземців та осіб без громадянства в ПТПІ не може перевищувати шести місяців. При наявності умов, при яких неможливо забезпечити примусове видворення особи в зазначений часовий проміжок або прийняти рішення за заявою про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні, цей строк може бути продовжений, але не більше ніж на 12 місяців.

Орган (підрозділ), за клопотанням якого затримано іноземця або особу без громадянства, кожні три місяці подає адміністративний позов про продовження строку утримання не пізніше ніж за п'ять днів до його закінчення. В ньому вказуються дії або заходи, які приймалися органом для виконання рішення про примусове видворення або для розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні.

Умовами, за яких неможливо забезпечити примусове видворення особи, є:

• відсутність співпраці з боку іноземця або особи без громадянства під час процедури його ідентифікації;
• неотримання інформації з країни громадянської належності іноземця або країни походження особи без громадянства або документів, необхідних для ідентифікації особи.

Судом було встановлено, що відсутність у іноземця квитка на виїзд з України не є підставою для продовження терміну затримання відповідача. Апеляційний суд також відхилив доводи скаржника з приводу того, що відповідач не має паспортного документа, оскільки, як встановив суд першої інстанції, громадянин Республіки Таджикистан був ідентифікований за паспортом, копія якого знаходиться в матеріалах справи.

Крім цього, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовна заява подана після закінчення строку затримання громадянина Республіки. Разом з тим апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції, зазначивши, що, відповідно до ч. 9 ст. 103 КАС, строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга, інші документи, матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передані іншими відповідними засобами зв'язку. Як свідчать матеріали справи, відповідач затриманий до 20.03.2017, а позовну заяву надіслано поштою 15.03.2017.

Таким чином, незважаючи на начебто законні дії суб'єкта владних повноважень щодо строків звернення до суду з позовною заявою, мають місце порушення прав особи: з одного боку особа повинна бути звільнена після закінчення шестимісячного терміну затримання, а з іншого — позовна заява в цей же день тільки надійшла до суду.

Оголошення без перекладача

Необхідно звернути увагу і на рішення КААС від 19.04.2017 (373/377/17), яким апеляційна скарга органу державної влади залишена без задоволення, а постанова суду першої інстанції — без змін.

Громадянин Республіки Грузія звернувся в суд з позовом до Переяслав-Хмельницького районного сектору Управління ДМСУ в Київській області, в якому просив скасувати рішення суб'єкта владних повноважень про його примусове повернення за межі України.

Постановою суду позов задоволено.

Судами першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що у відповідача були підстави ухвалити рішення про примусове повернення позивача за межі України, оскільки останній нелегально проживав на території країни, чим порушив законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства, і був притягнутий до адміністративної відповідальності.

Разом з тим, як було встановлено судом першої інстанції, відповідно до п. 2.5 Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, рішення про примусове повернення за межі України оголошується іноземцю в присутності перекладача та законного представника (на вимогу затриманого) під підпис та обліковується посадовою особою територіального органу, територіального підрозділу ДМС, органу охорони державного кордону та органу СБУ, яка уповноважена складати документи для примусового повернення, у Журналі обліку прийнятих рішень про примусове повернення та видворення з України іноземців та осіб без громадянства.

Як встановлено під час розгляду справи, при прийнятті оскаржуваного рішення громадянину Республіки Грузія не були залучені перекладач і законний представник, в результаті чого позивач не зміг прочитати рішення і зрозуміти його суть, оскільки він не знає і майже не розуміє українську мову.

При цьому судова колегія не взяла до уваги твердження відповідача про те, що позивачу було все зрозуміло, тому що йому перекладав брат, який розумів все, що відбувається. Було встановлено, що брат позивача, який пізніше прибув в поліцію, був законним представником іноземця, але не був перекладачем. До того ж, відповідачем не представлені відомості про те, що позивачу в установленому законом порядку була вручена копія оскаржуваного рішення.

 Беззастережний захист

Отже, проаналізувавши наведені вище рішення судів, можна прийти до висновку, що в першу чергу при вирішенні спорів, що стосуються надання статусу біженця, примусового повернення або видворення, судам необхідно враховувати положення ст. 8 КАС щодо застосування принципу верховенства права, згідно з яким кожна людина, її права і свободи визнаються найвищими соціальними цінностями держави.

Тільки при дотриманні необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані рішення суб'єктів владних повноважень, можна говорити про повний і беззастережний захист державою Україна прав іноземців та осіб без громадянства».