Держава має забезпечити захист гарантій незалежності прокурорів подібно до того, як це зроблено для суддів, - Рішення КСУ

Нове місце прокуратури в системі органів державної влади та стандарти незалежності прокурорів, яких Україна має додержуватися як член Ради Європи, вимагають від держави забезпечення захисту гарантій незалежності прокурорів подібно до того, як це зроблено для суддів. На цьому наголосив КСУ в Рішенні № 8-р(ІІ)/2023 від 13 вересня 2023 року.

Так, як раніше писала «Судово-юридична газета», Другий сенат Конституційного Суду України 13 вересня визнав неконституційним припис Закону щодо наділення Уряду повноваженням урегульовувати питання винагороди прокурорів, що не пройшли атестацію.

Суддям-доповідачами у справі виступили Сергій Головатий, Віктор Городовенко та Галина Юровська. 

Історія подання

Суб’єкти права на конституційну скаргу – колишні прокурори Стариченко, Гарлик, Петричук, Остапенко та Менчинський – звернулися до КСУ з клопотаннями визнати неконституційним припис закону про атестацію прокурорів №113–ІХ, відповідно до якого прокурорів поділили на дві категорії, і для однієї з них встановили, що їх винагороду регулює Кабмін своєю постановою.

Так, згідно з оспорюваною нормою – абз. 3 п. 3 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113–ІХ «за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури».

Зокрема, зі змісту конституційної скарги Стариченка випливає, що прокурор Запорізької області 27 серпня 2020 року звільнив його з посади в органах прокуратури на підставі рішення кадрової комісії з атестації прокурорів про неуспішне проходження атестації.

Стариченко звернувся до Запорізького окружного адмінсуду з позовом до Запорізької обласної прокуратури про визнання протиправною її бездіяльності та зобов’язання нарахувати й виплатити йому заробітну плату з 26 березня 2020 року до 28 серпня 2020 року в порядку та розмірах, визначених статтею 81 Закону про прокуратуру 1697–VII, з урахуванням усіх установлених у цей період надбавок і премій та інших виплат, визначених законодавством.

Запорізький окружний адмінсуд та Третій апеляційний адмінсуд відмовили Стариченку у задоволенні позову. Касаційний адмінсуд в складі Верховного Суду залишив ці рішення без змін.

Колегія суддів КАС ВС зазначила, що в спірних правовідносинах застосуванню підлягає
згадана норма закону про атестацію прокурорів, зі змісту якого випливає, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплату праці прокурорів, які не завершили процедури атестації, здійснюють відповідно до постанови Кабінету Міністрів «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31 травня 2012 року № 505 зі змінами.

Суб’єкт права на конституційну скаргу вважає, що внаслідок ухвалення та застосування оспорюваних приписів Закону №113–ІХ зазнали порушення його конституційні права та гарантії, визначені статтями 22, 41, 43, 48, 64 Конституції України.

Аналогічно у справі Гарлика, який працював на посаді прокурора в органах прокуратури Херсонської області, КАС ВС вказав, що в спірних правовідносинах є застосовною норма, що на період до дня звільнення або переведення оплата праці прокурорів, які не завершили процедури атестації, здійснюється відповідно до Постанови № 505.

Позиція Конституційного Суду

Як зазначив КСУ, нового юридичного статусу в системі правосуддя прокуратура набула з ухваленням Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року №1401–VII.

Конституційний Суд в Рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 зазначив, що «за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. На це вказує, зокрема, стаття 131-1 Конституції України»; «проте не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно – їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (ч. 10 статті 131)».

Органи Ради Європи напрацювали низку документів, у яких викладено стандарти функціонування служби публічного звинувачення та наголошено на тому, що статус публічного звинувача – прокурора – наближений до статусу судді.

Зокрема, Консультативна Рада європейських прокурорів у Висновку «Незалежність, підзвітність та етика прокурорів» № 13(2018) указала на те, що «з урахуванням близькості й доповнювального характеру завдань суддів і прокурорів, а також вимог щодо їхнього статусу та умов служби прокурорам належить мати гарантії, подібні до тих, що ними наділено суддів» (пункт 14).

Консультативна Рада європейських суддів і Консультативна Рада європейських прокурорів у спільному документі, ухваленому 8 грудня 2009 року на запит Комітету Міністрів Ради Європи як Бордоська декларація «Судді та прокурори в демократичному суспільстві» [Висновок Консультативної Ради європейських суддів № 12(2009) і Висновок Консультативної Ради європейських прокурорів № 4(2009)] (далі – Бордоська декларація), наголосили на тому, що ролі суддів і прокурорів є неоднаковими, проте такими, що доповнюють одна одну в демократичному суспільстві, належне виконання їх «є неодмінною гарантією чинення правосуддя в справедливий, безсторонній і дієвий спосіб», та зауважили, що «статус прокурорів має бути гарантований приписами права якомога вищого рівня, подібно до того, як це є стосовно суддів» (§ 3, § 6).

У Пояснювальній записці до Бордоської декларації з-поміж іншого зазначено: «Істотне завдання демократичної держави, заснованої на правовладді (the rule of law), – гарантувати цілковите додержання основоположних прав і свобод та рівності перед законом відповідно, зокрема,  до Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ECHR) та практики Європейського суду з прав людини» (пункт 1); «отже, місія держави – створити дієву судову систему, у якій додержують прав та основоположних свобод людини, і забезпечити її функціонування. У виконанні цієї місії бере участь багато суб’єктів, будь вони з публічної влади або (як у випадку з адвокатами) приватного сектору, проте ключову роль у забезпеченні функціонування правосуддя на засадах незалежності та безсторонності відіграють судді та прокурори» (пункт 2).

Наведені європейські стандарти зобов’язують державу-члена Ради Європи гарантувати захист статусу прокурора законом як нормативним актом того самого рівня, що гарантує захист статусу судді, щоб забезпечити умови для дієвого правосуддя відповідно до вимог правовладдя.

Конституційний Суд України констатує, що конституційні повноваження прокуратури в поєднанні з її інституційним місцем у системі правосуддя наближують функціонування прокуратури до європейських стандартів, насамперед в аспекті зміцнення ролі цієї інституції як важливого елементу системи кримінального правосуддя, що обумовлює потребу в наданні прокурорам гарантій незалежності законом, щоб забезпечити функціонування дієвої системи правосуддя, яка спроможна захистити права і свободи людини.

У Пояснювальній записці до Бордоської декларації наголошено, що «незалежність прокуратури є конечним наслідком незалежності судової системи» (пункт 10), а «незалежність судді та прокурора невіддільна від правовладдя  (the rule of law)»(пункт 34).

У цьому аспекті Конституційний Суд України констатує, що нове місце прокуратури в системі органів державної влади та наведені вище стандарти незалежності прокурорів, яких Україна має додержувати як член Ради Європи, вимагають від держави забезпечити захист гарантій незалежності прокурорів подібно до того, як це зроблено для суддів.

Водночас слід ураховувати, що, хоч незалежність і є спільним елементом статусу судді та статусу прокурора, Венеційська Комісія зауважила: «Незалежність судової влади та її відокремленість від виконавчої влади є наріжним каменем правовладдя, і тут не може бути винятків. <…> однак незалежність або автономія служби звинувачення за своєю природою не є такою категоричною, як у судів»; «будь-яка «незалежність» служби звинувачення за своєю сутністю відрізняється від незалежності суддів за обсягом» (Доповідь щодо європейських стандартів стосовно незалежності судової системи: частина II – служба звинувачення, CDL-AD(2010)040, § 28, § 30).

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання організації та діяльності прокуратури, статусу прокурора, зокрема забезпечення гарантій його незалежності в аспекті належного матеріального, соціального, пенсійного забезпечення. У Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 Конституційний Суд України сформулював юридичні позиції,
за якими:

– метою нормативного регулювання, зокрема питань соціального захисту прокурорів, «є уникнення втручання інших органів влади в діяльність прокуратури; питання пенсійного забезпечення прокурорів має визначати Верховна Рада України законом, а не Кабінет Міністрів України підзаконним актом» (абзац дев’ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини);

– «однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об’єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень» (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

У Рішенні від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019 Конституційний Суд України зазначив:

– метою нормативного регулювання, зокрема питань соціального захисту прокурорів, «є уникнення втручання інших органів влади в діяльність прокуратури з метою додержання принципу поділу влади та закріплення виключно на рівні закону питань пенсійного забезпечення працівників прокуратури» (абзац шостий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини);

– до повноважень Кабінету Міністрів України законодавець відніс право визначати умови та порядок перерахунку призначених пенсій, зокрема, прокурорам «без закріплення на законодавчому рівні відповідних критеріїв, чим поставив у залежність фінансування пенсійного забезпечення прокурорів від виконавчої влади. Таке нормативне регулювання призводить до втручання виконавчої влади в діяльність органів прокуратури, а також до недотримання конституційної вимоги щодо здійснення органами державної влади своїх повноважень у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України» (абзац сьомий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини);

– «питання пенсійного забезпечення прокурорів, у тому числі умови та порядок перерахунку призначених їм пенсій, має визначати Верховна
Рада України законом, а не Кабінет Міністрів України підзаконним актом»
(абзац восьмий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).

У Рішенні від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023 Конституційний Суд України виснував, що «з огляду на сучасні інституційне місце прокуратури
в загальній системі правосуддя та функції прокурора в механізмі захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина <…> дії та рішення органу законодавчої влади мають відповідати конституційним принципам, зокрема принципові поділу державної влади. Тому Верховна Рада України може втручатись в організацію та діяльність органів і посадових осіб загальної системи правосуддя лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що визначені Конституцією України, із урахуванням потреби в дотриманні незалежності прокурора, що є однією з гарантій неупередженого та ефективного здійснення ним своїх повноважень» (абзац другий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини).

Отже, врегулювання законом, а не підзаконним актом питань матеріального, соціального, пенсійного забезпечення прокурорів становить гарантію забезпечення їх незалежності, унеможливлює втручання органів виконавчої влади в діяльність прокуратури, що інакше призведе до недодержання принципу поділу влади.

Конституційний Суд України вважає, що наділення Кабінету Міністрів України повноваженням урегульовувати питання винагороди прокурорів
не можна визнати таким, що відповідає конституційній вимозі щодо здійснення органами державної влади своїх повноважень у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України.

Ураховуючи викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113–IX є таким, що суперечить статті 6 Конституції України в поєднанні з частиною другою  статті 131-1 Конституції України.

Крім того, як вказав КСУ, Законом №1697–VII, яким унормовано юридичні засади організації й діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, систему прокуратури України, визначено, що прокуратура становить єдину систему для здійснення встановлених Конституцією України функцій з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави (преамбула, стаття 1).

Зі змісту пункту 5 статті 3 Закону № 1697–VII випливає, що однією з юридичних засад, на яких ґрунтовано діяльність прокуратури, є незалежність прокурорів, яка зумовлює потребу в гарантіях від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо ухвалення ним рішень під час виконання службових обов’язків.

Гарантії незалежності прокурора визначено в частині першій статті 16 розділу ІІІ «Статус прокурора» Закону № 1697–VII, згідно з якою незалежність прокурора забезпечують у спосіб: заборони незаконного впливу, тиску або втручання у здійснення повноважень прокурора (пункт 3); установлення законом порядку фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури (пункт 4); належного матеріального, соціального й пенсійного забезпечення прокурора (пункт 5).

Отже, діяльність прокуратури як єдиної системи для здійснення визначених Конституцією України функцій ґрунтовано, зокрема, на незалежності прокурора, яка є невіддільним елементом його статусу, а визначені Законом № 1697–VII гарантії незалежності прокурора у взаємозв’язку зі статусом і повноваженнями прокуратури, що їх визначено статтею 131-1 Конституції України, становлять єдину систему гарантій незалежності прокурорів.

Відповідно до частини першої статті 81 Закону №1697–VII винагороду («заробітну плату») (далі – винагорода) прокурора регулює Закон №1697–VII, її не можна визначати іншими нормативними актами.

КСУ в Рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 зазначив, що на підставі збігу елементів діяльності прокурорів та суддів як осіб, що їх єднає належність до правничої професії, можна говорити також і про потребу в застосуванні спільного (єдиного) підходу для розв’язання питань їхньої винагороди (перше речення абзацу третього підпункту 2.3
пункту 2 мотивувальної частини).

У розвиток цієї юридичної позиції Конституційний Суд України констатує, що винагорода прокурорів (як і винагорода суддів) є гарантією їх незалежності. Однією з доконечних передумов незалежної діяльності прокуратури, безстороннього, неупередженого, ефективного виконання прокурорами повноважень є належний рівень їх матеріального та соціального забезпечення, що має бути гарантований у такий спосіб, щоб унеможливити вплив на прокурорів, коли вони ухвалюють рішення. Це може бути забезпечене лише за допомогою визначення у відповідному законі України належних умов функціонування прокуратури, насамперед системи її фінансування, зокрема регулювання винагороди прокурора, що становитиме гарантії його безсторонності та неупередженості під час виконання встановлених Конституцією України повноважень. Наведене дає підстави для висновку, що винагороду прокурорів – гарантію їх незалежності, яка є невіддільним елементом їхнього юридичного статусу, а отже, складником організації й порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Конституції України, – має визначати лише закон.

Такий підхід базовано на європейських стандартах, відповідно до яких «однією з мінімальних вимог, що потрібні для забезпечення незалежного статусу прокурорів, є винагорода, яку має бути захищено гарантіями, установленими законом»; «споріднений і доповнювальний характер місій суддів і прокурорів створює подібні одна до одної вимоги та гарантії щодо їхнього статусу та умов служби, а саме – добору, навчання, просування по службі, дисципліни, переведення, (що його здійснюють лише відповідно до закону або за їхньою згодою), винагороди, припинення повноважень і свободи створення професійних асоціацій» (Бордоська декларація, § 8;Пояснювальна записка до Бордоської декларації,  пункт 37).

Окрім того, Венеційська Комісія зазначила: «Як і для суддів винагорода [прокурорів] відповідно до важливості виконуваних завдань є істотно важливою для дієвої та справедливої системи кримінального правосуддя. Достатня винагорода є також потрібною для того, щоб зменшити ризики корупції з боку прокурорів» [Доповідь щодо європейських стандартів стосовно незалежності судової системи: частина II – служба звинувачення, CDL-AD(2010)040, § 69].

Виходячи з приписів статті 81 розділу IX «Соціальне та матеріально-побутове забезпечення прокурора та інших працівників органів прокуратури» Закону № 1697–VII у поєднанні з пунктом 5 частини першої статті 16 розділу ІІІ «Статус прокурора» Закону № 1697–VII Конституційний Суд України констатує, що законодавець урегулював питання винагороди прокурора, яка є гарантією його незалежності (рівнозначно як і незалежності судді), нормами спеціального закону (рівнозначно як і судді) та для захисту незалежного статусу прокурора унеможливив урегулювання питання його винагороди іншим, ніж закон, нормативним актом.

Законом № 113–IX запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Основна мета Закону № 113–IX – створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базована на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності [Пояснювальна записка до проєкту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури (реєстр. № 1032), що згодом ухвалено як Закон № 113–IX]. Такої мети мало бути досягнуто через кадрове перезавантаження органів прокуратури в спосіб атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах обійняти посаду прокурора в будь-якому органі прокуратури.

У пункті 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення»
Закону № 113–IX визначено, що «до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури» (абзац перший); «за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури» (перше речення абзацу третього).

Відтак у Законі № 113–IX збережено юридичний статус прокурорів,  які продовжували здійснювати свої повноваження до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, а отже, гарантії їх незалежності як невіддільний елемент статусу прокурора.

Відповідно до частини п’ятої статті 7 Закону № 1697–VII єдність системи прокуратури України забезпечено єдиними засадами організації й діяльності прокуратури, єдиним статусом прокурора, єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності прокурорів, фінансуванням прокуратури лише з Державного бюджету України (пункти 1­–4).

Прокурорів, у межах реалізації їхніх повноважень, наділено єдиним юридичним статусом незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України або адміністративної посади, яку прокурор обіймає в прокуратурі (абзац перший частини другої статті 15 Закону № 1697–VII).

Конституційний Суд України зазначає, що прокурори сприяють здійсненню правосуддя в межах повноважень, якими їх наділено відповідно до статті 131-1 Конституції України. Вони виконують свої обов’язки на професійній основі, мають юридичний статус, основу якого становлять спільні елементи, незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України або адміністративної посади, яку прокурор обіймає в прокуратурі. Єдиний порядок набуття статусу прокурора, наділення прокурорів однаковим обсягом гарантій незалежності, сукупність повноважень та обов’язків прокурора свідчить про єдиний юридичний статус усіх прокурорів.

У другому реченні абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113–IX визначено, що в указаний у першому реченні цього абзацу період оплату праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюють відповідно до постанови Кабінету Міністрів України.

Отже, з набранням чинності Законом № 113–IX питання винагороди прокурорів, які пройшли атестацію та яких переведено до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, регулює Закон № 1697–VII, а питання винагороди тих прокурорів, які продовжували здійснювати свої повноваження до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, – підзаконний нормативний акт – постанова Кабінету Міністрів України.

Відтак оспорювані приписи Закону № 113–IX визначають відмінне від установленого статтею 81 Закону № 1697–VII регулювання оплати праці прокурорів, що свідчить про відмінність у підході законодавця до питання винагороди прокурорів, а отже, про неоднакове ставлення до прокурорів попри те, що їх наділено єдиним юридичним статусом за обсягом гарантій забезпечення їх незалежності як невіддільного складника цього статусу.

Приписи Конституції України гарантують рівність конституційних прав і свобод громадян та рівність їх перед законом (частина перша статті 24),
а також установлюють заборону обмежень і привілеїв за певними ознаками:
«Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками» (частина друга статті 24).

Конституційний Суд України наголошував, що всі відмінності в привілеях чи обмеженнях щодо різних категорій індивідів, визначені законом, не можуть бути пов’язані з ознаками, установленими частиною другою статті 24 Конституції України; наведений принцип визначає загальне правило неприпустимості встановлення за соціальними або особистими ознаками привілеїв чи обмежень і не є абсолютним (друге, третє речення абзацу другого підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 жовтня
2007 року № 8-рп/2007). Конституційний Суд України також наголошував на допустимості обмеження конституційного принципу рівності за умови наявності правомірної, об’єктивно обґрунтованої мети, способи досягнення якої є належними та потрібними [абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019].

Стосовно принципу заборони дискримінації, установленого статтею 14 Конвенції, Європейський суд із прав людини відповідно до своєї усталеної практики зазначив, що дискримінація означає неоднакове ставлення без будь-яких об’єктивних і обґрунтованих підстав до осіб за відносно схожих обставин [рішення у справі Федорченко та Лозенко проти України / Fedorchenko and Lozenko v. Ukraine від 20 вересня 2012 року (заява № 387/03), § 62]; «неоднаковість у ставленні є дискримінаційною, якщо при цьому бракує об’єктивних і обґрунтованих підстав; інакше кажучи, якщо немає правомірної мети або якщо бракує розумної домірності між застосованими засобами та метою, що її прагнуть досягти. Договірна Держава має певний простір обдумування (a margin of appreciation) визначенні того, чи відмінності в інших схожих ситуаціях уможливлюють неоднакове ставлення та якою мірою (див. Burden v. the United Kingdom GC,  № 13378/05, § 60, ECHR 2008)» [Рішення у справі Hämäläinen v. Finland від 16 липня 2014 року (заява № 37359/09), § 108].

У контексті розглядуваної справи Конституційний Суд України вважає, що принцип рівності однаковою мірою поширюється на всіх прокурорів, яких у межах певних посад наділено єдиним юридичним статусом незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України або адміністративної посади, що її прокурор обіймає в прокуратурі.

Законодавець, запровадивши Законом № 113–IX реформування системи органів прокуратури, наділив Кабінет Міністрів України повноваженням визначати своїм актом розмір винагороди прокурорів. У такий спосіб законодавець запровадив неоднакове регулювання оплати праці прокурорів, фактично поділивши їх на дві категорії: одна – переведені до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, яким винагороду виплачують відповідно до Закону № 1697–VII; друга – ті, хто продовжував виконувати свої повноваження до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, для кого винагороду визначено підзаконним нормативним актом – постановою Кабінету Міністрів України.

Таку відмінність у ставленні до прокурорів, які мають єдиний юридичний статус, не можна вважати об’єктивно виправданою, а тому вона є дискримінаційною.

Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113–IX суперечить частині другій статті 24 Конституції України.

Конституційний Суд України зазначав, що з верховенства права (правовладдя) випливає вимога юридичної визначеності, яка є істотно важливою в питанні довіри до судової системи загалом [абзац четвертий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 5 червня 2019 року № 3-р(I)/2019]. Конституційний Суд України також наголошував на потребі додержання юридичної визначеності як вимоги верховенства права (правовладдя) в питанні нормативного регулювання оплати праці прокурорів (підпункт 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020).

Складовим елементом принципу юридичної визначеності як вимоги правовладдя є принцип правомірних сподівань (legitimate expectations), який, за тлумаченням Венеційської Комісії, виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватись не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених [у особи] сподівань; згідно з доктриною правомірних сподівань – ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх правомірних сподівань [спеціальне Дослідження Венеційської Комісії «Мірило правовладдя», CDL-AD(2016)007, пункт ІІ.В.5.61].

У контексті цього конституційного провадження юридичну визначеність за доктриною правомірних сподівань слід розуміти не лише як право особи розраховувати на стабільність приписів актів права, чітке розуміння юридичних наслідків їх застосування, а також на послідовність законодавця в питаннях регулювання винагороди прокурорів відповідно до їхнього юридичного статусу.

Прокуратуру інституційно віднесено до системи правосуддя. Визначені статтею 131-1 Конституції України функції та юридичний статус прокуратури,
а також установлений Законом № 1697–VII статус прокурора та обсяг
гарантій його незалежності становлять єдину систему гарантій незалежності прокуратури як інституції загалом, так і окремого прокурора зокрема.

Отже, Верховна Рада України створила підстави для впевненості прокурорів у тому, що їхній статус (і відповідно невіддільні його елементи), як і статус суддів,  гарантований державою, захищений нормативними актами вищого рівня, ніж підзаконні акти. Такий підхід законодавець підтвердив тим, що, запровадивши Законом № 113–IX реформу органів прокуратури, зберіг юридичний статус прокурорів та керівників регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорів і керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України, який вони мали до набрання чинності Законом № 113–IX, під час реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури (перше речення  абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113–IX). 

Конституційний Суд України з урахуванням наведеного та приписів частини першої статті 81 Закону № 1697–VII, згідно з якими питання винагороди прокурора регулює виключно Закон № 1697–VII, вважає, що прокурори мали правомірні сподівання на стабільність у питанні нормативного регулювання їхньої винагороди як гарантії їх незалежності, яка є невіддільним елементом юридичного статусу прокурора. 

Конституційний Суд України також звертає увагу на те, що одночасна дія актів права того самого рівня, які неоднаково регулюють те саме питання – винагороду прокурора – не відповідає вимозі юридичної визначеності як складнику правовладдя, установленого приписом частини першої статті 8 Конституції України за формулою: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права».

На підставі викладеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що
друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113–IX не відповідає вимогам правовладдя в аспекті юридичної визначеності, а отже, суперечить статті 8 Конституції України.

На думку авторів клопотань, оспорювані приписи Закону № 113–IX не відповідають частинам першій, четвертій статті 41 Конституції України. Згідно зі статтею 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю (частина перша); ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним (частина четверта).

Зважаючи на те, що зазначені приписи статті 41 Конституції України є співвідносними з приписами статті 1 Першого протоколу до Конвенції щодо захисту права власності та меж здійснення цього права, Конституційний Суд України бере до уваги практику Європейського суду з прав людини в цій ділянці. 

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном; нікого не може бути позбавлено власності інакше, як в інтересах суспільства і на умовах, визначених законом і загальними принципами міжнародного права (абзац перший); проте попередні приписи цієї статті жодним чином не обмежують права держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (абзац другий).

Європейський суд із прав людини, коли тлумачив статтю 1 Першого протоколу до Конвенції як невіддільну її частину, виснував, що поняття «майно» має автономне значення, яке не залежить від формальної класифікації у національному праві та не означає лише володіння матеріальними речами: як і матеріальні речі, певні права та інтереси, як-от активи, також можна розглядати як «майнові права», а отже, як «майно» для цілей цієї статті [рішення у справах Iatridis v. Greece від 25 березня 1999 року (заява № 31107 /96), § 54;
Beyeler v. ltaly від 5 січня 2000 року (заява № 33202/96), § 100;
Broniowski v. Poland від 22 червня 2004 року (заява № 31443/96), § 129;
Depalle v. France від 29 березня 2010 року (заява № 34044/02), § 62;
Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy від 7 червня 2012 року
(заява № 38433/09), § 171].

У справі Savickas and others v. Lithuania Європейський суд із прав людини відповідно до своєї усталеної практики наголосив, що «принципи, які загалом застосовують у справах за статтею 1 Протоколу № 1, є рівнозначними для питань заробітних плат та соціальних виплат (див. mutatis mutandis, Stummer v. Austria [GC], № 37452/02, § 82, ЄСПЛ 2011)» [(заяви №№ 66365/09, 12845/10, 28367/11, 29809/10, 29813/10, 30623/10), § 91].

Європейський суд із прав людини у своїй практиці щодо захисту власності відповідно до гарантій, що їх визначено статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, застосовує також доктрину правомірних сподівань.

У низці рішень Європейський суд із прав людини зазначив, що задля того, щоб «сподівання» було «правомірним», воно має бути конкретнішим, ніж просто надія, та має бути базоване на нормі права або юридичному акті, такому як судове рішення [рішення у справі Kopecký v. Slovakia від 28 вересня 2004 року (заява № 44912/98), § 49; у справі Béláné Nagy v. Hungary від 13 грудня 2016 року (заява № 53080/13), § 75].

Ураховуючи зазначене, Конституційний Суд України констатує, що оскільки держава втрутилась у гарантоване Конституцією України право власності на підставі припису, який суперечить частині першій статті 8 Конституції України, то друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113–IX не можна вважати таким, що відповідає частинам першій, четвертій статті 41 Конституції України.

Автори клопотань твердять, що внаслідок ухвалення оспорюваних приписів Закону № 113–IX звужено зміст та обсяг їхніх прав, зокрема права на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом (частина четверта статті 43 Конституції України), права на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї (стаття 48 Конституції України).

Згідно з частиною третьою статті 22 Конституції України, за ухвалення нових законів або внесення змін до чинних законів законодавцю не дозволено звужувати зміст та обсяг наявних прав і свобод.

Конституційний Суд України в Рішенні від 22 травня 2018 року
№ 5-р/2018 сформулював юридичну позицію, відповідно до якої приписи частини третьої статті 22 Конституції України слід розуміти так, що за ухвалення нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу наявних конституційних прав і свобод людини, «якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності» (абзац десятий  підпункту 2.2  пункту 2 мотивувальної частини).

Досліджуючи питання, чи оспорювані приписи Закону № 113–IX змінюють сутність права, визначеного частиною четвертою статті 43 Конституції України, Конституційний Суд України наголошує на своїй юридичній позиції, викладеній у Рішенні від 15 липня 2021 року
№ 2-р/2021, а саме, оцінюючи норми низки законів України на предмет їх відповідності частині четвертій статті 43 Конституції України, він акцентував на тому, що в частині четвертій цієї статті йдеться про заробітну плату, не нижчу від визначеної законом, як про мінімальну заробітну плату та прожитковий мінімум, розмір яких Верховна Рада України, реалізуючи свої конституційні повноваження, визначає в законі України про Державний бюджет України на конкретний календарний рік (абзаци перший, другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Аналіз змісту Постанови № 505, предметом регулювання якої, як і статті 81 Закону № 1697–VII, є винагорода прокурорів, свідчить, що рівень винагороди прокурорів, оплату праці яким здійснювано відповідно до Постанови № 505, був вищим від прожиткового мінімуму та вищим від розміру мінімальної заробітної плати, установлених Верховною Радою України в період дії Постанови № 505. Отже, право на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом, що його гарантовано частиною четвертою статті 43 Конституції України, не зазнало порушення, а тому немає підстав вважати, що внаслідок ухвалення оспорюваних приписів Закону № 113–IX звужено зміст та обсяг такого права.

Досліджуючи питання, чи вплинули оспорювані приписи Закону № 113–IX на сутність права на достатній життєвий рівень (що включає достатнє харчування, одяг, житло для особи та членів її сім’ї), що його гарантовано кожній людині статтею 48 Конституції України, Конституційний Суд України зазначає, що ця стаття Конституції України є співвідносною зі статтею 25 Усесвітньої декларації людських прав 1948 року, ухваленої Генеральною Асамблеєю Організації Об’єднаних Націй 10 грудня 1948 року, згідно з якою «кожен має право на життєвий рівень, що є достатнім для здоров’я й добробуту його самого та його сім’ї, включно з їжею, одягом, житлом, медичним доглядом та потрібним соціальним обслуговуванням» (пункт 1), та зі статтею 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, згідно з якою держави, які беруть участь у цьому пакті, визнають право кожного на життєвий рівень для нього самого і  його  сім’ї  включно з достатнім харчуванням, одягом і житлом, і на неухильне поліпшення умов життя (перше речення пункту 1).

Комітет Організації Об’єднаних Націй  із економічних, соціальних і культурних прав (далі – Комітет ООН) витлумачив, що «право на достатнє харчування» означає «наявність їжі – у кількості та за якістю, що є достатніми, щоб задовольнити потреби особи в харчуванні; в якій немає шкідливих речовин та яка є прийнятною в певній культурі»; «доступність такої їжі в спосіб, що є сталим та таким, що не завдає втручання в здійснення інших людських прав» [Загальний коментар № 12: право на достатнє харчування (стаття 11), пункт 8 (General Comment № 12: The Right to Adequate Food (Art. 11)]. «Право на достатнє житло» Комітет ООН витлумачив як «право мешкати будь-де в безпеці, спокої та гідності»; воно вимагає «достатньої втаємниченості приватного життя, достатнього простору, достатньої безпеки, достатнього освітлення й провітрювання, достатньої базової інфраструктури та адекватного
розташування – стосовно місця праці, а також елементарних зручностей –
і все це має бути за малий кошт» [Загальний коментар № 4: право на достатнє житло (стаття 11(1) Пакту), пункт 7 (General Comment № 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenant)]. «Право на достатній одяг» офіційно не витлумачено.

Автори клопотань не обґрунтували, як або якою мірою оспорювані приписи Закону № 113–IX уплинули на зміст та обсяг конституційного права на достатній життєвий рівень, що включає достатнє харчування, одяг, житло. Отже, Конституційний Суд України не має підстав вважати, що ухвалення законодавцем норми Закону № 113–IX, приписи якої оспорюють суб’єкти права на конституційну скаргу, та застосування її в судових рішеннях у їхніх справах негативно позначилося на змісті й обсязі гарантованого Конституцією України права на достатній життєвий рівень (стаття 48 Конституції України), спричинивши його обмеження або звуження.

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113–IX не суперечить частині третій статті 22, частині четвертій статті 43, статті 48 Конституції України.

Ураховуючи викладене КСУ ухвалив визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113–ІХ.

Друге речення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113–ІХ, визнане неконституційним, утрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.