Юрисдикція для оскарження рішень органів місцевого самоврядування про створення, реорганізацію і ліквідацію комунальних закладів, - Велика Палата відступила від попередньої позиції

Велика Палата Верховного Суду вирішила, що необхідно відступити від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про створення, реорганізацію і ліквідацію комунальних закладів. Про це йдеться у постанові ВП ВС від 2 серпня 2023 року у справі №925/1741/21.

При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вона відступає не від постанов у конкретних справах, а від висновку щодо застосування норм права при визначені предметної юрисдикції спорів.

Історія справи

Позивачка, як член територіальної громади, мешканка села Шабельники та керівник навчального закладу, не погодилася із рішенням сільської ради (відповідача) про реорганізацію навчального закладу загальної середньої освіти шляхом пониження його ступеня і звернулась до господарського суду з позовом про визнання недійсним такого рішення.

Вважала, що, оскільки сільська рада є засновником навчального закладу, то цей спір має вирішуватись за правилами господарського судочинства.

Сільська рада заперечила проти позову та зазначила, що спір є адміністративно-правовим та повинен вирішуватись за правилами адміністративного судочинства, оскільки, приймаючи рішення про реорганізацію навчального закладу, сільська рада діяла як суб`єкт владних повноважень.

Господарський суд першої інстанції позов задовольнив. Апеляційний господарський суд це рішення підтримав.

Касаційний господарський суд Верховного Суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків, викладених у постановах Касаційного адміністративного суду щодо юрисдикції спору.

У цій справі Велика Палата Верховного Суду мала вирішити питання щодо належної юрисдикції оскарження рішень органів місцевого самоврядування про створення/реорганізацію/ліквідацію комунальних закладів (установ, організацій).

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Так, у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій виходили з того, що реорганізований на підставі оскарженого рішення навчальний заклад належить до комунальної власності, а його засновником є Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області.

Вважали, що відповідач як орган місцевого самоврядування, приймаючи рішення про реорганізацію шляхом пониження ступеня спірного навчального закладу, діяв не як суб`єкт владних повноважень, що б визначало підвідомчість такого спору адміністративним судам, а як засновник юридичної особи - комунальної установи.

Дійшли висновку, що спір у справі щодо оскарження рішення власника корпоративних прав (засновника) навчального закладу комунальної власності підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

На підтвердження своїх висновків щодо належної юрисдикції суди у своїх рішеннях послалися на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, які висловлені у постановах від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 та від 9 вересня 2020 року у справі №260/91/19  і Касаційного адміністративного суду ВС у постанові від 28 січня 2021 року у справі №140/434/19.

«Із таким визначенням правил юрисдикції розгляду цього спору Велика Палата Верховного Суду погодитися не може, оскільки воно ґрунтується на помилковому застосуванні норм матеріального і процесуального права», - зауважила ВП ВС.

Визначаючи юрисдикцію розгляду цієї справи, Велика Палата Верховного Суду керувалася таким.

Спір у справі, яка переглядається, не є господарським ані за суб`єктним складом правовідносин, ані за підставами і предметом позову, ані за характером спірних матеріальних правовідносин.

По-перше, відповідно до частини другої статті 4 ГПК (у редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі) юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

У справі, що розглядається, позивачка не є суб`єктом господарської діяльності (фізичною особою - підприємцем), а звернулася як фізична особа на захист особистих порушених, на її думку, прав на участь у громадських обговореннях.

По-друге, згідно із пунктом 3 частини першої ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.

Проте спір у справі не є таким, що виник із корпоративних відносин.

На підставі статті 167 Господарського кодексу України, корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.

З огляду на частину третю цієї статті, під корпоративними відносинами маються на увазі відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав.

Як убачається із частини першої статті 96-1 ЦК, права учасників юридичних осіб (корпоративні права) - це сукупність правомочностей, що належать особі як учаснику (засновнику, акціонеру, пайовику) юридичної особи відповідно до закону та статуту товариства.

Як слідує із частини другої цієї статті, корпоративні права набуваються особою з моменту набуття права власності на частку (акцію, пай або інший об`єкт цивільних прав, що засвідчує участь особи в юридичній особі) у статутному капіталі юридичної особи.

Згідно із частиною 6 цієї норми права, корпоративними відносинами є відносини між учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) юридичних осіб, у тому числі які виникають між ними до державної реєстрації юридичної особи, а також відносини між юридичною особою та її учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) щодо виникнення, здійснення, зміни і припинення корпоративних прав.

У справі відсутні будь-які відомості на підтвердження того, що позивачка є засновником, акціонером, пайовиком юридичних осіб - учасників справи - Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області або Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області відповідно до закону або статуту товариства.

Ця обставина унеможливлює наявність у позивачки будь-яких корпоративних прав та корпоративного характеру відносин сторін у справі.

По-третє, за пунктом 10 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.

За змістом статті 81 ЦК України, юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Цим Кодексом встановлюються порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Відповідно до частини другої статті 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59 Конституції України). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року у справі № 7-рп/2009).

Отже, у справі, яка розглядається, заявниця - фізична особа, яка не є підприємцем, оскаржила до суду акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, прийнятий на виконання його владних управлінських функцій, що виключає підсудність спору господарському суду з огляду на пункт 10 частини першої статті 20 ГПК України.

По-четверте, підставами позову заявниця зазначила порушення організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проєкту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня.

Зазначила, що на час реорганізації навчального закладу вона виконувала повноваження його керівника (директора), проживає у селі Шабельники Золотоніського району Черкаської області за місцезнаходженням цього навчального закладу, отже оскаржене рішення відповідача порушує її конституційні права на працю та на участь у місцевому самоврядуванні (статті 43, 140 Конституції України).

Послалася на порушення відповідачем гарантованого статтею 53 Конституції України права учнів, які навчалися у реорганізованій освітній установі, на здобуття повної загальної середньої освіти у навчальному закладі, що є найближчим до місця їх проживання.

Наведені підстави позову виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах.

По-п`яте, згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.

За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення..

Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Стаття 53 Конституції України визначає, що кожен має право на освіту.

Предметом спору у цій справі є рішення сільської ради (відповідача) про реорганізацію навчального закладу шляхом пониження ступеня закладу загальної середньої освіти.

Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області заснований 7 червня 1996 року розпорядчим актом органу місцевого самоврядування - Піщанською сільською радою, форма власності - комунальна.

Як убачається із статті 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами.

Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.

Повноваження органів місцевого самоврядування, а саме сільської ради у галузі освіти, передбачені частиною третьої статті 66 Закону № 2145-VIII, відповідно до якої сільські ради:

- відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти;

- засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів;

- оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти;

- здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

За статтею 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема:

- управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

- забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів;

- забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою;

- забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.

Як убачається з абзацу другого частини другої статті 25 Закону № 2145-VIII засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа), у тому числі, приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.

З урахуванням наведених норм права Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області є юридичною особою публічного права, засновником та органом управління якого виступає Піщанська сільська рада.

Однією з ознак юридичної особи публічного права є реалізація публічних інтересів держави чи територіальної громади.

На підставі частин п`ятої, шостої статті 25 Закону № 2145-VIII засновник має право створювати заклад освіти, що здійснює освітню діяльність на кількох рівнях освіти.

Засновник закладу освіти зобов`язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;

у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;

забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.

Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» як заклад освіти реалізує публічні інтереси держави під час здійснення освітнього процесу.

Правовідносини в цій справі спрямовані на вирішення питань організації освітнього процесу, а саме забезпечення доступності освіти, права на здобуття дошкільної та повної загальної середньої освіти, можливості продовжити навчання на відповідному рівні освіти у зв`язку з реорганізацією закладу освіти, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес.

Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері освіти на виконання повноважень засновника освітнього закладу, тому справа підсудна адміністративному суду.

Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону № 280/97-ВР територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення (висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 серпня 2020 року у справі № 187/687/16-а (2-а/0187/7/16), адміністративне провадження № К/9901/13855/18).

Отже, сільська рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси члена територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.

Наведене виключає господарсько-правовий характер спірних правовідносин.

Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС України.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 та від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19  та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28 січня 2021 року у справі № 140/434/19 та від  22 жовтня 2020 року у справі № 694/1174/16-а, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС України.

Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).

Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм.

З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вона відступає не від постанов у конкретних справах, а від висновку щодо застосування норм права при визначені предметної юрисдикції спорів. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Відсутність згадки повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц).

Оскільки господарськими судами помилково розглянуто по суті цю справу, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області слід задовольнити частково, судові рішення попередніх інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.