Куди пропали напрацювання щодо змін до Конституції

В українську Конституцію зміни вносилися 5 разів: у 2004 (конституційна реформа), 2011 року (щодо проведення виборів), 2013 (про Рахункову палату), 2014 (відновлення Конституції зразка 2004 року) і 2016 рр. (в частині правосуддя). Крім того, рішенням КСУ в 2010-му році Україна поверталася до Конституції-96.

Щоразу ці зміни стосувалися статусу вищих органів влади, органів влади нижче, структури влади і порядку її обрання. Але до прав і свобод людини по-справжньому руки не дійшли за всі 26 років незалежності України.

І хоча вже після Революції Гідності була створена Конституційна Комісія, яка займалася, в тому числі, напрацюванням змін до розділу Конституції, що стосується прав, свобод і обов'язків людини і громадянина, на сьогоднішній день навіть не працює її сайт.

Що стосується фейсбук-сторінки, то вона перетворилася в pr-сторінку прем'єр-міністра Володимира Гройсмана, а оновлюватися перестала в червні 2016 р., після прийняття судової реформи.

Окрему інформацію про роботу Конституційної комісії в цьому напрямку на даний момент можна знайти на сайті Української Гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ)

«Загубилися» напрацювання

Як видно з інформації УГСПЛ, Конституційна Комісія була утворена в складі голови Комісії (В. Гройсман), двох заступників голови (Володимир Буткевич, Віктор Мусіяка) і декількох десятків членів Конституційної Комісії, які брали участь в її роботі на громадських засадах. Персональний склад КК затвердив Президент України. В її складі були утворені 3 робочі групи: 1) по правам, свободам і обов'язкам людини і громадянина (яку очолив В. Буткевич); 2) з питань децентралізації; 3) з питань правосуддя і суміжних правових інститутів.

Приблизно до середини липня 2015 р. робочі групи встигли розробити проекти законів про внесення змін до Конституції, два з яких, присвячені реформі місцевого самоврядування (децентралізація), а також змін в системі правосуддя України були підтримані більшістю голосів КК і передані Президенту України як суб'єкту законодавчої ініціативи.

Втім, був ще один проект, який стосувався змін до розділу про права людини. Справа в тому, що проект, напрацьований робочою групою під керівництвом В. Буткевича, так і не побачив широкий світ, хоча, за його словами, він був направлений і Президенту, і Верховній Раді ще в липні 2015 р. «Як в Конституції пріоритет мають права людини перед усіма іншими, так само і цей законопроект повинен бути пріоритетним по відношенню до інших», — стверджував В. Буткевич на засіданні робочої групи 13 листопада 2015 р.

Відзначимо, що робочою групою по правам, свободам і обов'язкам людини і громадянина в 2015 році було проведено понад 40 протокольних засідань. Робота групи проходила у відкритому режимі в приміщенні Києво-Могилянської академії за участю представників ЗМІ, іноземних спостерігачів, представників правозахисної спільноти. Робоча група виконала робочу поїздку по західних областях України, де в містах Рівне, Івано-Франківськ, Львів і Ужгород були проведено круглі столи за участю представників вищих юридичних навчальних закладів, практикуючих юристів, представників виконавчої влади, судів, прокуратури, спілки адвокатів, студентської спільноти. Круглі столи були проведені в робочому режимі дискусій і обговорень розробленого Робочою групою матеріалу, що варто спеціально підкреслити, враховуючи поширену в Україні практику імітації суспільно корисної активності.

За підсумками обговорення було прийнято рішення збудувати структуру оновленого розділу II Конституції про права людини за схемою («рейтингу») розташування прав людини в Хартії основних прав Європейського Союзу 2000 р. Новими статтями в списку опинилися статті про гідність людини і про право на справедливий суд. В якості нормативних пропозицій, які увійшли в додаток до основного тексту, представник УГСПЛ та ХПГ Всеволод Речицький сформулював і запропонував два нових конституційних права, зокрема, право на доступ до публічної інформації.

Зараз же ці напрацювання можна знайти лише на окремих сайтах або у членів КК на полицях...

Спірний референдум

Якщо звернутися до спроб внести зміни до Конституції — успіх мали лише ті, які стосувалися повноважень вищих органів влади.

Нагадаємо, що першим змінити Конституцію спробував Президент Леонід Кучма в 2000 році. Тоді на всенародний референдум були винесені 4 питання:

• про введення двопалатного парламенту;
• про право Президента розпускати парламент, якщо протягом місяця він не сформує постійно діючу більшість або протягом трьох місяців не затвердить бюджет;
• скорочення депутатів з 450 до 300;
• про позбавлення депутатів недоторканності.

Виборці дали ствердну відповідь на всі чотири поставлених питання, однак відповідні зміни в законодавство так і не були внесені.

І хоча надалі КСУ прийняв рішення від 16 квітня 2008 (справа №1-2/2008), де вказав, що «жодна зі статей Основного Закону України не передбачає затвердження Верховною Радою України рішень, прийнятих всеукраїнським референдумом», питання щодо використання результатів референдуму як і раніше актуальне.

Передача повноважень-2004

Конституційна реформа 2004 року перетворила Україну на парламентсько-президентську державу. Були обмежені повноваження Президента і розширені повноваження Верховної Ради і Кабміну. Глава держави втратив право призначати і звільняти членів уряду, голів місцевих держадміністрацій, звільняти Генерального прокурора з посади на свій розсуд; призначати на посади та звільняти з згоди ВР голів АМКУ, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення; призначати на посаду і звільняти керівника СБУ. У Президента залишилося право вносити на затвердження парламенту кандидатури на посади міністра оборони, міністра закордонних справ, Генпрокурора та голови СБУ.

Український парламент отримав можливість призначати за поданням Президента прем'єр-міністра, міністра оборони, міністра закордонних справ, а за поданням Прем'єр-міністра — інших членів Кабміну. Причому Глава держави міг подати до Верховної Ради кандидатуру Прем'єр-міністра не на свій розсуд, а тільки за пропозицією коаліції депутатських фракцій, які складають конституційну більшість парламенту.

Таким чином, реформа 2004 року значно обмежила роль Президента у формуванні та функціонуванні уряду, а також у призначенні деяких вищих посадових осіб держави.

Ідеї Віктора Ющенка внести зміни в КУ не судилося збутися (в 2007 році ініціював створення конституційної ради), але Віктор Янукович у 2010 році зміг відновити колишні повноваження.

Повернення Конституції-96

У 2010 році Віктор Янукович стає Президентом, і в КСУ надходить подання про конституційність реформи 2004 року. Як підсумок, Україна повертається до Конституції зразка 1996 року — президентсько-парламентську республіку.

КСУ мотивував своє рішення порушенням процедури під час прийняття конституційної реформи в 2004 році.

...І знову до варіанту 2004 року

Втім, після подій Революції Гідності 21 лютого 2014 року, першим питанням, розглянутим Верховною Радою стало прийняття Закону «Про відновлення дії окремих положень Конституції України».

Так було відновлено дію норм Основного Закону в редакції від 8 грудня 2004 року, і Україна знову стала парламентсько-президентською республікою.

Децентралізація або розширення повноважень?

У 2015 році в парламент був внесений законопроект щодо внесення змін до Конституції в частині децентралізації, який стосується і повноважень Президента.

Так, пропонується створити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою в Україні; розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів; між ними і виконавчої влади; передати основні повноваження місцевих держадміністрацій органам місцевого самоврядування; оновити бюджетну систему та ін. Критика лунає в бік повноважень префектів, які фактично є представниками Президента.

Для нагляду за дотриманням Конституції і законів органами місцевого самоврядування пропонується ввести інститут префектів. Префекта призначає на посаду і звільняє за поданням КМУ Президент України. Префект зупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. Крім того, законопроектом передбачено, що в разі прийняття головою громади, радою громади, районною, обласною радою акту, який не відповідає Конституції, створює загрозу порушення державного суверенітету та ін., Президент зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до КСУ, а також тимчасово зупиняє повноваження глави громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.

У частині правосуддя

2 червня 2016 року Верховна Рада прийняла зміни до Конституції в частині правосуддя. В основній масі, вони, знову-таки, стосуються розмежування повноважень між органами державної влади.

Втім, деякі зміни, нарешті, були внесені і в розділ II, що стосується прав, свобод і обов'язків людини і громадянина.

Так, в ч. 4 ст. 29 Конституції про те, що кожен затриманий чи заарештований може користуватися допомогою прикметник «правова» допомога було замінено на «правнича» допомога. Також заміна прикметників «правова» на «юридична» відбулася в ст. 55 (про те, що кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися в ЄСПЛ) і ст. 59 («правова» на «професійна правнича»).

Стаття 55 доповнена частиною, згідно з якою кожному гарантується право звернутися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України. Нова редакція закону про КСУ, нагадаємо, нещодавно була прийнята Верховною Радою.

Крім того була виключена ч. 2 ст. 59 про те, що для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

Ось, власне, і всі зміни, які торкнулися прав і свобод українців за весь період перетворень Конституції України.

Безумовно, можна говорити про те, що зміни в повноваженнях органів влади мають безпосередній вплив на права і свободи. Однак факт залишається фактом — за 26 років незалежності і 21 рік дії української Конституції питання про зміни в цьому розділі Основного Закону так і не було реально поставлене для ухвалення органами, відповідальними за конституційні зміни.