У що обходиться Україні конституційний нігілізм?

Володимир Кампо,

суддя Конституційного Суду України у відставці

Замість вступу. Серед політико-правових проблем перехідного (уже майже 30 років!) українського суспільства одними з головних є конституційні проблеми, що пов’язані з неналежним функціонуванням органів державної влади та органів місцевого самоврядування,  суперечливими, а часом антагоністичними відносинами між державою і громадянами, окупацією українського Криму та війною Росії на українському Донбасі тощо.

Оскільки конституційна система України є ключовою для її політико-правової та соціально-економічної організації, системи міжнародних відносин, конституційні проблеми держави мають особливе національне та інтерконтинентальне значення. На жаль, ці проблеми поки що українським суспільством глибоко не усвідомлені, що не в останню чергу пов’язано з таким масовим, суспільно-небезпечним явищем, як конституційний нігілізм. Саме цей нігілізм у значній мірі відповідальний за незадовільний стан не тільки конституційної, але й пов’язаних з нею політичної, економічної та соціальної системи держави, її міжнародних відносин.

Конституційний нігілізм історично виник у Європі та США в  епоху становлення демократичного конституціоналізму (ХІХ — початок ХХ століття) як показник невдоволення певних верств населення (як правило, маргінальних, а також колишніх привілейованих класів тощо), які не визнавали принципу представницького правління, свободи особистості та незалежного судівництва. На початку ідеологами конституційного нігілізму були представники старих (феодальних і т.д.) класів, а у ХХ столітті ними стали діячі від різних антидемократичних політичних течій:  соціал- і націонал-більшовизму, нацизму, фашизму, каудилізму тощо.

Саме глибоко антидемократичний характер ідеології конституційного нігілізму у ХХІ столітті привертає увагу політиків-популістів всіх мастей, які не хочуть виконувати демократичні конституції. Десакралізація цих конституцій, руйнування конституційної культури громадян шляхом адміністративного і судового свавілля, впровадження «тіньової конституції», уявні пошуки ідеальної конституції тощо — далеко не повний набір засобів, до яких вдаються популісти для досягнення своєї мети.

По суті, конституційний нігілізм є нічим іншим, як історично сформованою, стійкою, суспільно-політичною недугою демократичної конституційної системи, що має наслідком деформацію конституційної свідомості її носіїв та їх конституційних правовідносин і т.д. Цей нігілізм дещо нагадує радіацію: він існує, але фізично його спостерігати важко, хоча результати руйнування ним конституційної системи цілком співвимірні, якщо мати на увазі Україну, із збитками, завданими Чорнобильською аварією 1986 року.

Теоретичний аналіз та синтез вказують, що конституційний нігілізм є складним об’єктом дослідження, охоплює різні явища і процеси, постійно змінюється і пристосовується до мінливих умов конституційного життя, зокрема, в Україні та інших державах. По суті, конституційний нігілізм означає:

       а) приховане або відкрите заперечення ролі конституції або її встановлення в державі як акту вищої юридичної сили, що обмежує державну владу;

      б) свідому чи несвідому відмову від виконання та дотримання  положень і принципів конституції, що має наслідком втрату нею своїх регулятивних та інших функцій;

       в) фактичне звільнення від юридичної та політичної відповідальності чиновників-порушників конституції, які нерідко пояснюють свої неправомірні діяння політичною або економічною  доцільністю тощо;

       г)   реальне формування паралельно з чинною конституцією її «тіньового» варіанту, що наповнюється різною неконституційною практикою, в т.ч. й правопорушеннями;

       д) неофіційне програмування суспільної байдужості значної частини громадян до конституційних проблем, в т.ч. й до конституційного нігілізму, що має наслідком консервацію низької  конституційної культури  тощо.

Українська історія. У нашій державі конституційний нігілізм має глибоке колоніальне коріння,  що пов’язане, насамперед, з перебуванням її земель у складі Австро-Угорської та Російської імперій. Тоді цей нігілізм нерідко мав соціально-класові причини. Так, геніальний український письменник І. Франко в оповіданні «Свинська конституція» описав випадок, коли для австрійських чиновників права тварин (свиней за оповіданням) мали більше значення ніж права людей. Зрозуміло, що відношення до такої конституції в тогочасних українців було не найкращим.

У царській Росії в ХІХ столітті войовничий конституційний нігілізм був державною політикою, яка полягала у переслідуванні інакомислячих конституціоналістів. Однією з жертв цієї політики став, зокрема, член Кирило-Мефодіївського товариства (1846-1847 роки), автор проекту слов’янської федерації (на чолі з Україною і без Росії) Г. Андрузький (нар. 1827 року — дата смерті невідома), який написав «Нариси Конституції Республіки». За свою громадсько-політичну діяльність, як і його  соратник, геніальний Т. Шевченко та багато інших, він був репресований.

Після демократичної революції 1905-1907 років у царській Росії  запроваджувалась конституційна форма правління, а відтак конституційні погляди її підданих були декриміналізовані. На політичній арені країни з’явились політичні партії, що активно експлуатували конституційну ідеологію. І це давало певні результати: імперія почала швидко економічно та політично розвиватись.

Противники конституційних форм правління в Росії — радикали різних ґатунків, серед іншого, активно використовували конституційний нігілізм, тобто негативне відношення до конституційних інститутів влади з метою їх дискредитації та зміни державного ладу. Тогочасна державна влада давала чимало підстав для її критики, і зрештою до влади в Росії прийшли червоні радикали-більшовики, які знищили зародки конституційної демократії, а конституційний нігілізм перетворили у державну політику.

Спроби відродити незалежну Україну в 1917-1921 роках закінчились тимчасовою невдачею, але вони так чи інакше були пов’язані з відродженням української конституційної традиції та формуванням національної конституційної культури. За радянської влади в Україні (1921-1991 роки) конституційний нігілізм знову став державною політикою і був спрямований проти її демократичних конституційних традицій та їх носіїв.

Заснований на конституційному нігілізмі так званий радянський «конституціоналізм» мав чисто формальний характер і був спрямований на закріплення класового панування (державної влади) однієї частини суспільства (так званих трудящих) над іншою (так званими паразитичними класами). А насправді — влади компартійної номенклатури над усім радянським суспільством. 

Тому за радянських часів формування конституційної культури громадян не мало практичного значення і зводилось хіба що до заходів, зокрема, до дня «сталінської» конституції 5 грудня 1936 року, а потім — «брежнєвської» конституції 7 жовтня 1977 року тощо. Щось схоже, на жаль, поки що має місце і в незалежній Україні.

Сьогодні конституційний нігілізм в Україні втратив державну функцію, але в силу того, що існують залишки радянської системи (безвідповідальність парламенту та Президента України, депутатів місцевих рад за негативні наслідки їх діяльності тощо), він зберігається і пристосовується до нових умов. За класифікацією судді Конституційного Суду України у відставці, проф. М. Козюбри цей нігілізм проявляється у трьох основних формах: конституційного інфантилізму (невігластва), конституційного негативізму та конституційної криміналізації [1]. Спробуємо скористатися цією класифікацією для характеристики сучасного стану конституційного нігілізму в Україні та проблем його подолання.  

Конституційний інфантилізм.   Це найбільш проста і поширена форма конституційного нігілізму, що пов’язана з відсутністю у представників державної влади та громадян елементарних знань і навичок користування Конституцією України, тобто конституційної культури. Для цих людей Конституція ніби не існує, як і її практичне значення.

Так, конституційний інфантилізм чиновників полягає в тому, що вони відмовляються виконувати і додержуватись положень і принципів Конституції України, твердячи, що у них є закони, якими вони керуються. Але застосування законів не виключає дію Конституції, а навпаки її передбачає: закон не може застосовуватись без конституційних положень, особливо, якщо останні визначають його зміст, межі та форми реалізації тощо. 

Отже, у своїй діяльності чиновники намагаються обходитись без Конституції України, фактично не рахуючись із закладеними у ній соціальними цінностями та інтересами громадян. Така практика  суперечить принципу верховенства права, що базується на ідеї пріоритету гідності та прав людини.

Конституційний інфантилізм спостерігається і на вищих щаблях державної влади. Класичний приклад —  дострокова відставка Президента України Л. Кравчука у 1994 році, який тут же став балотуватися на новий термін. Проте конституційна мораль гласить: якщо Президент пішов у відставку, то йому немає чого знову балотуватись. Суть у тому, що при відставці Президент бере на себе відповідальність і за тих «хлопців», які під його керівництвом ухвалювали парламентські закони, а тому його шанси на успіх нікчемні.

Дивно, але конституційні інфантилісти не перевелись і сьогодні: вони пропонують, зокрема, Президенту П. Порошенку йти у відставку та поборотись за новий термін на дострокових президентських виборах. Мабуть, що досвід Президента Л. Кравчука їх нічому не навчив.

Кажуть, що Л. Кравчук був дуже хитрий Президент України, а насправді — зовсім ні. Він не зрозумів свого шансу, коли у 1993 році не підтримав ідею Народного руху України про розпуск Верховної Ради України, яка мала взяти на себе всю відповідальність за негативний стан справ у перші роки незалежності. Тоді не було б як мінімум дострокової відставки Президента Л. Кравчука, і, можливо, він міг би перемогти на чергових президентських виборах.        

Конституційний інфантилізм проявляє і Верховна Рада України. Так, за перші дві сесії VІІІ скликання (з 27 листопада 2014 року до 17 липня 2015 року) український парламент став лідером в Європі за кількістю внесених депутатами законопроектів — понад 3400. Серед народних депутатів й далі  існує своєрідне «соціалістичне» змагання за принципом: хто внесе більше законопроектів до парламенту.

І в той же час якість законів, що приймаються парламентарями — не без впливу конституційного інфантилізму, далеко не ідеальна. У результаті суб’єкти права, які користуються законами, мають з ними масу проблем. Досить ознайомитись з матеріалами ЗМІ, зокрема, «Дзеркала тижня», «Дня» та інших суспільно-політичних газет і журналів, щоб зрозуміти негативні наслідки  неякісних законів для цих суб’єктів. 

На конституційну інфантильність державної влади вказує широко розрекламована тема зняття депутатської недоторканості. Взагалі це другорядна конституційна проблема, яка покликана приховати більш серйозну проблему: колективну відповідальність українських парламентаріїв, тобто розпуск Верховної Ради України. Коли такі розпуски стануть систематичними, тоді в Україні запанує конституційна демократія, і проблем з притягненням депутатів до кримінальної відповідальності не буде ніяких. Крім того, самі народні депутати з часом стануть іншими ніж ті, якими вони є зараз.

Не менш ніж держава, конституційним інфантилізмом просякло українське громадянське суспільство: об’єднання громадян, конституційна наука, ЗМІ, Інтернет-видання тощо. Тому досить рідко можна зустріти його критику у пресі тощо. Скоріше навпаки, конституційний інфантилізм для деяких авторів та видань став інструментом формування конституційних ілюзій у суспільстві та спекуляцій на них тощо.

Так, вже роками тягнеться публічна дискусія: що краще — президентсько-парламентська чи парламентсько-президентська республіка? Насправді, ключовою проблемою конституційної системи України є парламент, а не Президент, але про це мало хто пише і говорить. Адже главу держави легше критикувати ніж законодавчий орган, який і багатоликий, і до кінця не зрозумілий.

Поки буде діяти нинішня система недисциплінованого, волюнтаристського парламентаризму, доти займатися захистом конституційних цінностей і національних інтересів він буде тільки від випадку до випадку. Бо головне, для чого політики (у своїй більшості) йдуть у парламент, — зовсім інше. На думку політолога В. Підгорної, складається враження, що парламент не є політичним органом, а є обслуговуючим апаратом конкретних фінансово-політичних сил [2].

Після Революції гідності ставлення громадської думки до конституційного інфантилізму стало більш критичним ніж це було раніше. Але до глибоких змін у конституційній культурі українців ще далеко, оскільки для цього потрібні зміни у самій державі — реальний перехід до конституційної демократії тощо.

Результатом  культивування українським політичним класом конституційного інфантилізму у сфері законодавчої та виконавчої влади є, зокрема, нездатність переважної більшості громадян відрізняти конституційне від неконституційного, справедливе від несправедливого тощо. А відтак люди не можуть елементарно захистити свою гідність і права в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, назвати конкретне конституційне право, що порушує закон при поданні конституційної скарги до Конституційного Суду України тощо. 

Конституційний негативізм. Ця складна форма конституційного нігілізму фактично передбачає свідоме і грубе порушення положень і принципів Конституції України з боку відповідних державних чинників. Як  приклад конституційного негативізму проф. М. Козюбра приводить закон №2222 від 8 грудня 2004 року, яким Верховна Рада України, всупереч висновку Конституційного Суду України, тобто порушуючи конституційну процедуру внесення конституційних змін, трансформувала президентсько-парламентську форму правління у парламентсько-президентську.

Проте прикладів конституційного негативізму, тобто грубих порушень Конституції України з боку парламенту та інших органів державної влади є  чимало. Так, через бездіяльність парламенту ні у 2010-му, ні у 2014 році не була чітко визначена процедура відновлення дії Конституції України (у редакції 1996-го та 2004 року) — нового для України конституційного інституту.

Це був священний обов’язок Верховної Ради України, оскільки тільки вона має повноваження у  сфері установчої влади, якої торкається даний інститут. Відповідно до рішень Конституційного Суду України обов’язковим елементом зазначеної процедури мав би бути всеукраїнський конституційний референдум, який так жодного разу і не проводився.

Починаючи з 1992 року, парламент неодноразово, узурпуючи владу та зловживаючи правом, не призначав  суддів Конституційного Суду України за своєю квотою. І навіть сьогодні, коли незаповненими парламентом є дві вакансії конституційних суддів, цей факт залишається без реагування з боку Президента України, як гаранта Конституції України, та Генеральної прокуратури, як органу, що контролює дотримання Кримінального кодексу України.

Головна причина конституційного негативізму, зокрема, парламентаріїв — відсутність їх політичної відповідальності. Якби парламент був розпущений Президентом України кожен раз, коли він грубо порушує Конституцію України, рівень конституційної дисципліни депутатів був би на порядок або й на два вищий. Різко зменшилося б число пропусків народними депутатами засідань без поважних або й не надто поважних причин тощо. А повага до Конституції України, її виконання і дотримання, очевидно,  стали б нормою для абсолютної більшості з них.

Проте для реалізації зазначеної відповідальності, як вже зазначалось, Україні треба запровадити систему конституційної демократії. Однак для українського політичного класу це страшно, бо у такому випадку і Президент України повинен бути готовим нести юридичну відповідальність за конституційність своїх діянь (суд імпічменту).

Тому поки що у політичних верхах існує негласна, по суті картельна угода про те, що ніхто нікого не чіпає: Президент усім керує, але при цьому не розпускає парламент, а останній - не порушує процедуру імпічменту. Цікаво, як довго буде діяти ця угода і чи поховає вона політично і одного, і другого?

По суті проблему відповідальності вищих органів державної влади може вирішити сам народ шляхом відхилення кандидатур на виборні посади з числа осіб, які запідозрені у конституційному негативізмі. Громадяни чи громадські організації можуть на наступних виборах 2019 року встановлювати у судах факти про порушення Конституції України відповідними кандидатами, а потім вимагати від Центральної виборчої комісії скасувати їх реєстрацію. Очевидно, що конституційним нігілістам не місце у державній владі.

Чимало прикладів конституційного негативізму можна віднайти і в практиці діяльності уряду України, який у певних випадках свідомо порушує норми Конституції України. Так, у 2008 році уряд на чолі з Ю. Тимошенко відмовився фінансувати дострокові парламентські  вибори, призначені Президентом України  В. Ющенко відповідно до положень Конституції України.

По суті це була узурпація влади урядом, за яку ніхто не поніс юридичну відповідальність. Проте наступила політична відповідальність, коли у 2010 році Ю. Тимошенко програма президентські вибори В. Януковичу. А могла їх виграти, якби погодилась на дострокові парламентські вибори.

Відомо, що на засіданнях уряду мають бути присутніми міністри, яких призначає парламент, а на практиці їх конституційні обов’язки нерідко виконують заступники міністрів, які не мають на це конституційних підстав. Це значить, що практично кожне рішення уряду, ухвалене за участю заступників міністрів, можна оскаржити як неконституційне, тобто як прийняте неналежним складом уряду. На урядових засіданнях за участі цих заступників можна тільки обговорювати державні справи, а не приймати рішення. Але ж тоді для чого скликати такі засідання уряду?

Очевидно, що конституційний негативізм в діяннях органів державної влади не можна подолати одними просвітницькими заходами. Тут потрібні більш серйозні заходи, зокрема, конституційної дисципліни та відповідальності, профілактичні та інші заходи, що можуть  сприяти відновленню в їх діяльності належної поваги до конституційних принципів і положень.

Конституційна криміналізація. Це крайня та найважча форма конституційного нігілізму, що зустрічається в діяннях посадових осіб органів державної влади, коли мова йде про їх кримінальні правопорушення, що передбачені Кримінальним кодексом України або ще потребують криміналізації.

Так, у багатьох країнах встановлена кримінальна відповідальність за голосування парламентаріями за своїх відсутніх колег. Про таку відповідальність вже тривають публічні дискусії і в Україні. Адже голосування одних парламентаріїв за інших — це пряме порушення норми Конституції України (частина третя статті 84).

Крім того, парламентські закони, прийняті, зокрема, шляхом голосування одних народних депутатів за інших, фактично позбавлені легітимності. Такі закони можуть бути скасовані як неконституційні, коли буде доведено факти такого неконституційного голосування.

Наслідки неконституційності законів можуть бути різні. Так, потерпілим від таких законів належить відповідна компенсація тощо. Крім цього, підривається авторитет державної влади, яка не може забезпечити належне голосування народних депутатів. Ці та багато інших обставин вказують на суспільну небезпеку голосування парламентаріїв за своїх колег.

Проблеми боротьби з конституційною криміналізацією у першу чергу пов’язані з тим, що структура особливої частини Кримінального кодексу України не відповідає структурі Конституції України. Хоча у статті 3 цього кодексу зазначається, що він ґрунтується на Конституції, а фактично — тільки частково.

Як наслідок, у кодексі відсутні статті, що стосуються злочинів проти Конституції України, її принципів тощо. Це очевидно, коли, наприклад, порівняти Кримінальні кодекси України та Іспанії. На жаль, кримінально-правова наука до кінця не усвідомила нові завдання, що постали перед нею після Революції гідності.

Наш народ дивується, чому так важко притягнути до кримінальної відповідальності деяких вищих посадовців, винних у застосуванні насилля  під час Революції гідності тощо? Можна сказати: частково тому, що у Кримінальному кодексі України немає статей, необхідних для їх притягати до відповідальності.

Адже даний кодекс — на радянський лад —  розрахований на боротьбу з народом, а не на переслідування злочинної влади! Якби взимку 2013-2014 років, не дай боже, перемогла тогочасна влада, то політичні репресії полилися б рікою і всі норми Кримінального кодексу справно працювали б!

Для подолання конституційної криміналізації особливо важливо звернути увагу на кримінально-правову охорону принципу поділу державної влади і відповідальності представників політичних органів влади та працівників їх апарату за втручання у діяльність незалежних адміністративних, судових і правоохоронних органів і т.д.

Конституційну криміналізацію варто виявляти на ранніх стадіях і тоді до винних осіб (народних депутатів, міністрів, інших чиновників вищих ешелонів державної влади) можна було б застосовувати конституційно-адміністративну відповідальність, зокрема, штрафи, як це має місце при господарсько-адміністративній та фінансово-адміністративній відповідальності. Для цього варто прийняти Кодекс України про конституційні правопорушення.

Накладати штрафи та застосовувати інші конституційно-адміністративні санкції щодо конституційних правопорушників могла б Державна конституційна інспекція України як незалежний орган конституційного нагляду, сформований на основі відповідного закону, наприклад, Конгресом конституціоналістів України (юристів всіх спеціальностей, які зайняті проблемами Конституції тощо).

Замість висновків. Конституційна криміналізація, а також конституційний інфантилізм та конституційний негативізм дуже дорого обходяться  Україні в моральному і політичному відношенні. Через спотворений механізм здійснення Конституції України знижується рівень легітимності та конституційності законів й інших нормативно-правових актів. А також втрачається довіра громадян до конституційних органів державної влади  тощо.

Однак через конституційний нігілізм, насамперед, вищих органів державної влади, Україна зазнає також значних матеріальних втрат, пов’язаних з нераціональними та нелегальними державними витратами. Однак ще більше  вона губить через втрачену економічну вигоду через втечу капіталів за кордон та відсутність масштабних вітчизняних і зарубіжних інвестицій, без яких українська економіка не може реально піднятися.  

Державі, що вражена конституційним нігілізмом, не довіряє ніхто: ні пересічні громадяни, ні підприємці — і це дорога в нікуди. Щоб частково підняти довіру до держави в економічній сфері, напевно пора ввести кримінальну відповідальність кожного чиновника, через якого з українського ринку йдуть (тобто не приходять) вітчизняні та зарубіжні інвестори, якщо сума потенційних інвестицій складає не менше одного мільйона доларів США. Цей злочин можна умовно назвати економічною державною зрадою.       

Офіційно конституційний нігілізм в Україні ніде не фігурує як небезпека чи загроза демократичному конституційному ладу, а тому з ним ніхто особливо не бореться, можливо іноді згадують. Між тим моральна, політична і матеріальна шкода, яку він завдає державі, суспільству і громадянам, важко перебільшити. Адже тільки існування конституційного нігілізму робить можливими «тіньову» конституцію, «тіньову» політику, «тіньову» економіку тощо.

На тему конституційного нігілізму в українській конституційній науці майже нічого не написано, крім кількох невеликих статей. Немає ні монографій, ні дисертацій, ні посібників з боротьби з цим суспільно небезпечним лихом, ні сучасних наукових статей, ні згадок в енциклопедіях тощо. І це невипадково. Пануюча в конституційній науці доктрина юридичного позитивізму не дуже цікавиться цією темою, що потребує реального, а не догматичного підходу до неї.

Фактично стосовно конституційного нігілізму  існує неофіційний консенсус різних груп українського політичного класу — представників як парламентської більшості, так і меншості або опозиції. І одні, і другі погоджуються з тим, що цей нігілізм був, є і має бути, й тому правила політичної гри щодо нього не мають змінюватися. Очевидно, що так буде тривати доти, поки не сформується новий політичний клас, який буде боротися з цим суспільно-політичним злом.

Конституційна демократія — це ключ до подолання конституційного нігілізму. Чому так ненавиділи м’якого взагалі Президента України В. Ющенка його політичні опоненти, прихильники ручного управління, що фактично є розсадником конституційного нігілізму?

Тому що В. Ющенко був першим і, на жаль, останнім серед українських президентів, який зробив рішучий крок до конституційної демократії, намагаючись двічі розпускати парламент (один раз вдалося), коли той порушував Конституцію України. Одночасно це був також рішучий удар по конституційному нігілізму,  який тимчасово відступав, але так і не здався.

На жаль, не тільки політичні опоненти були проти зазначеного кроку Президента України, що означав перехід від ручного управління до управління на основі законів, але й частина його оточення, якому  ручне управління було «ближчим». Не дивно, що і сьогодні олігархи відверто підтримують ідеї ручного управління в державі і не хочуть жити відповідно до законів, особливо принципу верховенства права, який виключає несправедливі, куплені  рішення.

Однак без конституційної демократії в Україні не обійтись, і питання лише часу, коли вона буде встановлена та запрацює. І запрацює вона таки на зло всім її ворогам та недругам, які плодять конституційний нігілізм і хочуть його зберегти для себе.

[1] Див.: Козюбра М. Конституційний ідеалізм та конституційний нігілізм як прояви дефіциту правової культури. – [Електронний ресурс], Режим доступу: http://ekmair.ukma.edu.ua/bitstream/handle/123456789/7100/Koziubra_Konstytutsiinyi_idealizm.pdf

[2] Цит. за: Капсамун І., Торба В. «Існують центри, які впливають на депутатів». Про підсумки роботи восьмої сесії восьмого скликання Верховної Ради // День, № 124, 17 липня 2018 року. – С. 5.