Види процесуальних строків у адміністративному судочинстві

Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Строк, як правова категорія, означає певний момент, період, проміжок часу, з настанням та закінченням якого пов’язані конкретні юридичні наслідки. При цьому за способом закріплення, механізмом та порядком застосування суб’єктами, для яких строк встановлено, та іншими критеріями строки в адміністративному судочинстві поділяються на різні види. Саме вид строку визначає особливості його застосування, можливість поновлення, юридичні наслідки пропуску тощо.

Це означає, що питання видів строків в адміністративному судочинстві мають неабияку практичну значимість, що обумовлює актуальність дослідження цієї проблеми.

На підставі аналізу чинної редакції Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ, Кодекс) можна запропонувати широкий підхід до класифікації строків в адміністративному судочинстві за наступними критеріями.

1. За суб’єктом, для якого встановлено відповідний строк: строки для учасників справи та строки для суду.

Як випливає з назви, строки  для учасників справи визначають момент настання або припинення процесуальних прав та обов’язків для учасників справи, а їх пропуск, як правило, має юридичні наслідки у виді позбавлення такого учасника можливості реалізувати своє суб’єктивне право.

До строків цієї групи, зокрема, можна віднести: строк звернення до адміністративного суду; строк подання доказів або клопотання про витребування доказів; строк подання інших процесуальних документів або виконання процесуальних дій; строк апеляційного та касаційного оскарження; строк для виправлення недоліків адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги тощо.

Строки для суду визначають проміжки часу, у межах яких суд має здійснити процесуальні дії, ухвалити рішення з процесуальних питань або по суті. Важливим строком для суду є строк розгляду справи, а також строк перегляд судових рішень в апеляційному чи касаційному порядку.

Так, відповідно до ст. 193 КАСУ , за загальним правилом, суд має розпочати розгляд справи по суті не пізніше ніж через шістдесят днів з дня відкриття провадження у справі та розглянути справу по суті протягом тридцяти днів з дня початку розгляду справи по суті.

Більшої оперативності  КАСУ  вимагає від суду у випадку розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження ‒ протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі (ст. 258) та справ незначної складності ‒ не більше тридцяти днів з дня відкриття провадження у справі (ст. 263).

Стосовно строків, протягом яких суд повинен розглянути справу, у випадку ініціювання учасниками справи перегляду рішення у апеляційному чи касаційному порядку, то згідно з положеннями ст. ст. 309 та 342 Кодексу, відповідна скарга розглядається судом апеляційної чи касаційної інстанції протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття провадження, а на ухвалу суду – протягом тридцяти днів.

Крім строків розгляду справи та перегляду судового рішення в апеляційному чи касаційному порядку, до строків для суду також належать: строк відкриття або відмови у відкритті провадження у справі (апеляційного, касаційного провадження); строк розгляду заяв та клопотань учасників справи; строк проведення підготовчого провадження у справі; строк врегулювання спору за участю судді тощо.

2. За способом визначення (закріплення) строки для учасників справи поділяються на строки, визначені законом, та строки, визначені судом.

Строки, визначені законом, якщо інше не передбачено у самому законі, не можуть встановлюватися або змінюватися на розсуд суду: вони є обов’язковими як для суду, так і для учасників справи. Зокрема, такими строками є: строк звернення до адміністративного суду (ст. 122); строк подання доказів (разом з подання адміністративного позову, ч. 2 ст. 79); строк зміни предмета або підстав позову (до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п’ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, ч. 1 ст. 47); строк подання заяви та клопотання (до закінчення підготовчого провадження, ст. 204) тощо.

Характерно, що переважна більшість строків для учасників справи визначається Кодексом шляхом вказівки на певну подію або момент, до якої відповідна процесуальна дія, право або обов’язок мають бути реалізовані.

До строків, встановлених судом, належать: строк подання відповіді на відзив та заперечення (ст. ст. 163, 164); строк подання пояснення третьою особою (ст. 165); строк для подання заяви та доказів поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, подання апеляційної чи касаційної скарг (ч. 3 ст. 295, ст. 332); строк для усунення недоліків позовної заяви (ст. 169), апеляційної скарги (ст. 298), касаційної скарги (ст. 332); строк для виконання рішення суду відповідачу - суб’єкту владних повноважень (ч. 6 ст. 245) тощо.

Деякі види строків в адміністративному судочинстві встановлені законом, але за рішенням суду (з його власної ініціативи або за заявою учасника справи) можуть бути змінені (ч. 2 ст. 121).

Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 182 КАС України інші учасники справи мають право подати свої письмові пояснення щодо відповіді на відзив та заперечення до закінчення підготовчого провадження, якщо судом не встановлено інший строк.

Інші строки можуть встановлюватися судом у межах, визначених законом. Так, відповідно до ч. 2 ст. 162 КАСУ відзив подається в строк, встановлений судом, який не може бути меншим п’ятнадцяти днів з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі. Суд має встановити такий строк подання відзиву, який дасть змогу відповідачу підготувати його та відповідні докази, а іншим учасникам справи  отримати відзив до початку першого підготовчого засідання у справі.

3. Залежно від можливості/неможливості поновлення, строки в адміністративному судочинстві поділяються на ті, що підлягають поновленню (відносні), та ті, що не підлягають поновленню (абсолютні).

Повноваження адміністративного суду щодо поновлення пропущених строків визначені ст. 121 КАС України. За правилами даної статті суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

До поновлювальних строків слід віднести: строк звернення до адміністративного суду, строк на апеляційне чи касаційне оскарження; строк для подання доказів та додаткових доказів тощо. За загальним правилом суд приймає рішення про поновлення або відмову у поновленні пропущеного строку, якщо визнає причини пропуску строку поважними.

З цього приводу варто зауважити, що одним з найбільш дискусійних питань у судовій практиці є питання щодо визначення критеріїв поважності причин пропуску строку, оскільки КАСУ та іншими актами процесуального законодавства такі критерії не визначені.

У зв’язку з цим, у національній судовій практиці сформувалась усталена позиція, відповідно до якої вирішення суддею питання про наявність або відсутність підстав для поновлення строку на оскарження в кожній конкретній справі залежить від вказаних у заяві причин, підтверджених відповідними засобами доказування. Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами (ухвала Верховного Суду України від 05 жовтня 2017 року у справі № 820/2497/16).

При цьому, згідно з практикою ЄСПЛ для забезпечення оптимального співвідношення права на доступ до правосуддя та принципу правової визначеності у процесі прийняття судом рішення про поновлення строку на звернення до суду мають враховуватися: 1) особливі обставини кожної конкретної справи у системному відношенні з причинами пропуску строку на звернення до суду; непереборний та об’єктивний характер причин пропуску строку звернення до суду; 2) характер права, для захисту якого надійшло звернення до суду, його значення для сторін, вплив на суспільний та державний інтерес; 3) період, який минув з моменту пропуску строку, правові наслідки його поновлення або непоновлення; 4) значний публічний інтерес, який потребує захисту у спірних правовідносинах;
5) фундаментальність значення справи для судової та правозастосовної практики.

Другу групу складають непоновлювальні (абсолютні) строки, які у силу приписів Кодексу та інших законів, за загальним правилом, не можуть бути поновлені за рішенням суду. До таких строків КАСУ віднесено: строк проведення врегулювання спору за участю судді (ч. 2 ст. 187); строк подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (ч. 2, 3 ст. 365); строк відстрочення чи розстрочення виконання судового рішення, який не може перевищувати одного року з дня ухвалення рішення, ухвали, постанови (ч. 5 ст. 378); строк подання заяви про поворот виконання, який не може перевищувати одного року з дня ухвалення відповідного рішення суду апеляційної чи касаційної інстанції або з дня ухвалення рішення при новому розгляді справи за результатами перегляду рішення за нововиявленими або виключними обставинами (ч. 8 ст. 380) тощо.

Окремо варто звернути увагу на особливості обчислення процесуальних строків в окремих категоріях адміністративних справ, визначених ст. 270 Кодексу. Наведені строки, за загальним правилом, також не можуть бути поновлені, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 270 КАСУ на обчислення строків, встановлених ст. ст. 273-277, 280-283 цього Кодексу, не поширюються правила ч. 2-10 ст. 120 цього Кодексу (поновлення строків). Крім того, ч. 5 цієї статті встановлено, що днем подання позовної заяви, апеляційної скарги є день їх надходження до відповідного суду. Строки подання позовних заяв і апеляційних скарг, встановлені у справах, визначених цією статтею, не може бути поновлено. Позовні заяви, апеляційні скарги, подані після закінчення цих строків, суд залишає без розгляду.

У наведених справах застосовуються скорочені строки розгляду справи та, відповідно, вчинення процесуальних дій, як судом, так і учасниками справи, що обумовлено специфікою таких справ та необхідністю їх оперативного вирішення. Зокрема, це справи у спорах щодо: оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій (ст. 273), уточнення списку виборців (ст. 274), оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, які порушують законодавство про вибори та референдум (ст. 275), оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу (ст. 276); а також у справах за адміністративними позовами: органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про встановлення обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (ст. 280), про усунення перешкод та заборону втручання у здійснення права на свободу мирних зібрань (ст. 281), щодо гарантованого забезпечення потреб оборони (ст. 282), органів доходів і зборів (ст. 283).

Разом з тим, у судовій практиці є деякі винятки із загального правила щодо поновлення строків в окремих категоріях справ.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 червня 2018 року у справі № 553/1642/15-ц   не погодилась з висновком судів першої та апеляційної інстанції щодо преклюзивності 30-денного строку на прийняття вимог кредиторів, визначеного ч. 1 ст. 49 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», та поновила фізичній особі (позивачу та скаржнику у справі) строк на включення до реєстру акцептованих вимог кредиторів банку для погашення її кредиторських вимог.

Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 49 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» Фонд припиняє приймання вимог кредиторів після закінчення 30 днів з дня опублікування відомостей відповідно до ч. 2 ст. 45 цього Закону. Будь-які вимоги, що надійшли після закінчення цього строку, вважаються погашеними, крім вимог вкладників у межах гарантованої Фондом суми відшкодування за вкладами.

Велика Палата Верховного Суду відхилила висновки судів попередніх інстанцій про преклюзивність 30-денного строку на прийняття вимог кредиторів на тій підставі, що у самій статті 49 вказаного Закону про це не зазначено прямо. При цьому, зроблено висновок, що таке обмеження строку звернення направлене не на позбавлення права кредиторів банку, якими є у значній кількості фізичні особи, а на дисциплінування кредиторів у виконанні своїх обов'язків щодо прояву волевиявлення на отримання від банку, що ліквідується, виконання грошового зобов'язання.

З огляду на вищевказане, Велика Палата Верховного Суду сформулювала правову позицію, відповідно до якої обмеження надзвичайно коротким строком кредиторів у зверненні з вимогами про включення до реєстру акцептованих кредиторів з урахуванням процедури доведення до відома кредиторів про зміну правового статусу банку без можливості поновлення такого строку, якщо його пропущено з причин, що є поважними і не залежали від волі та дій кредитора банку, не є необхідним у правовій державі. Таке обмеження буде непропорційним і неправомірним обмеженням прав кредиторів та неправомірним втручанням у право на мирне володіння своїм майном, у здійснення майнових прав.

З наведеної практичної ситуації випливає, що у виняткових випадках, зумовлених необхідністю захисту основоположних прав людини та громадянина, досягненню оптимального балансу між суспільними та приватними інтересами особи, судом можуть поновлюватися навіть абсолютні строки.

4. За функціональним призначенням строки в адміністративному судочинстві поділяються на загальні та спеціальні.

Порядок обчислення та застосування загальних строків визначений ст. ст. 120-122 КАСУ. Віднесення таких строків до загальних обумовлено тим, що вони застосовуються для вирішення всіх категорій адміністративних справ за винятком тих, що віднесені до спеціальних.

Стосовно спеціальних строків слід зазначити, що Кодекс містить низку положень, які передбачають, спеціальні скорочені процесуальні строки для справ, які віднесені до окремої категорій термінових адміністративних справ.

Так, згідно з ч. 11 ст. 273 КАСУ, суд вирішує адміністративні справи щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій, у дводенний строк після надходження позовної заяви. Адміністративні справи за позовними заявами, що надійшли до дня голосування, вирішуються судом у дводенний строк, але не пізніше ніж за дві години до початку голосування; адміністративні справи за позовними заявами, що надійшли у день голосування, вирішуються судом до закінчення голосування; адміністративні справи за позовними заявами, що надійшли у день голосування, але після закінчення голосування, вирішуються судом у дводенний строк після надходження позовної заяви.

Спеціальні строки також передбачені у справах, визначених ст. ст. 273-277, 280-283 КАСУ та, крім того, у справах: за зверненням Служби безпеки України щодо накладення арешту на активи, що пов’язані з фінансуванням тероризму та стосуються фінансових операцій, зупинених відповідно до рішення, прийнятого на підставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання доступу до них (ст. 284), у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності органу державної виконавчої служби, приватного виконавця (ст. 287), у справах за адміністративними позовами з приводу примусового повернення чи примусового видворення іноземців або осіб без громадянства за межі території України (ст. 288).

Для деяких категорій справ встановлено спеціальні продовжені строки. Наприклад, відповідно до ст. 264 КАСУ нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Отже, можна зробити висновок, що законодавець встановив менш суворі вимоги до поновлення строків оскарження нормативно-правових актів, ніж до ненормативних актів. Це пов’язано з тим, що нормативно-правові акти характеризується двома основними ознаками: безстроковість дії та поширення на регулювання суспільно-управлінських відносин необмеженого кола осіб.

До спеціальних також відносяться договірні строки. У якості прикладу можна навести ст. 191 КАСУ, відповідно до якої ухвала про затвердження умов примирення виконується сторонами в порядку і строки, які нею визначені.

Таким чином, чинна редакція Кодексу дозволяє виділити наступні підходи до класифікації строків в адміністративному судочинстві: 1) за суб’єктом, для якого встановлено відповідний строк: строки для учасників справи та строки для суду; 2) за способом визначення (закріплення): строки, визначені законом та строки, визначені судом; 3) залежно від можливості/неможливості поновлення: строки, що підлягають поновленню (відносні) та  строки, що не підлягають поновленню (абсолютні); 4) за функціональним призначенням: загальні строки та спеціальні (скорочені, продовжені, договірні) строки.

Практичне значення наведеної класифікації полягає у тому, що процесуальне законодавство встановлює різні правила та механізми обчислення, застосування, продовження, поновлення строків, а також юридичні наслідки їх пропуску залежно від належності строку до тієї чи іншої групи. Так, строки, встановлені законом, якщо інше не визначено у самому законі, не можуть змінюватися на розсуд суду; ті ж строки, які встановлюються судом, визначаються на розсуд суду з урахуванням вимог розумності та справедливості.

Абсолютні строки не можуть бути продовжені або поновлені судом за винятком виключних обставин, які полягають в особливому суспільному інтересі відповідної справи, необхідності забезпечення справедливого балансу між принципом правової визначеності (необхідності дотримання строків) та правом на доступ до правосуддя тощо. Інші строки можуть поновлюватися за рішенням суду, однак, таке поновлення можливе лише у разі визнання причин пропуску строків поважними, тобто внаслідок існування об’єктивно непереборних обставин.

Особливо важливими є строки, встановлені для суду, оскільки саме ці строки є гарантією своєчасного розгляду та вирішення публічно-правового спору, прийняття по справі справедливого та обґрунтованого рішення, а відтак, гарантією реалізації однієї із складових права на доступ до правосуддя. У зв’язку з цим, перспективою подальших наукових розробок у даній сфері має стати наукове та практичне обґрунтування поняття «розумні строки», що вживається у Кодексі адміністративного судочинства України для визначення періоду, протягом якого суд має розглянути справу або здійснити інші процесуальні дії.