Яка судова реформа потрібна Україні

Василь Юрченко,
суддя Вищого адміністративного суду України у відставці

Українську судову реформу останніх років можна охарактеризувати одним словом: шизофренія.  Недолуге за суттю та нескінченне у часі суддівське кваліфікаційне оцінювання, яке майже паралізувало роботу багатьох судів, але при цьому не принесло жодної видимої користі. Хіба судді, які пройшли кваліфікаційне оцінювання, стали краще працювати, більше, швидше і якісніше розглядати справи, ніж до оцінювання, або у порівнянні з тими суддями, які такого оцінювання ще не пройшли? Цього ніхто не знає, такі дослідження не проводились, оскільки такої мети щодо досягнення якихось конкретних позитивних результатів у роботі суддів у реформаторів просто не стояло.

Найоб’єктивнішим кваліфікаційним оцінюванням роботи судді є показники виконаної ним цієї роботи: кількість розглянутих справ, кількість скасованих та змінених рішень, дотримання встановлених процесуальним законом строків розгляду справ, наявність (відсутність) обґрунтованих скарг на роботу судді, дисциплінарних стягнень. Якщо показники у судді щодо кількості розглянутих справ, строків їх розгляду нормальні, скасованих чи змінених судових рішень, обґрунтованих скарг та дисциплінарних стягнень немає, про яке ще кваліфікаційне оцінювання такого судді може бути мова? Для чого витрачати бюджетні кошти на поїздки до Києва, проживання в столичних готелях, забирати дорогоцінний час напруженої суддівської роботи, псувати нервові клітини судді, які не відновлюються? Відповідь дуже проста. Прибрати окремих «неугодних» суддів, поставити на місце занадто, з точки зору високопосадовців, незалежних суддів. Продемонструвати, хто є хто у цій державі. Якщо можливо, таку демонстрацію провести з максимальним приниженням судді: змусити довго чекати у чиновницьких коридорах, відкласти з надуманих підстав оцінювання або оголошення його результатів, змусити приїхати ще раз або кілька разів, помучити невідомістю. З точки зору ефективності українське кваліфікаційне оцінювання суддів є горою, яка народжує мишей, щоправда за великі гроші.

Ліквідація Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України – це якесь нещастя. Ось вже третій рік ліквідовують, ліквідовують та ніяк не ліквідують: професійна неспроможність реформаторів-ліквідаторів просто зашкалює.  Правда, Верховний Суд України жорстко над ними познущався, оскільки низький кваліфікаційний рівень авторів реформи Верховного Суду України був встановлений Рішенням Конституційного Суду України, який таку ліквідацію визнав неконституційною. Між тим, процедура ліквідації Верховного та вищих спеціалізованих судів України вже винесла з бюджету держави близько 200 млн гривень, і це ще не кінець. Хто відповість за завдані збитки?

Особливого безглуздя було досягнуто в реорганізації шляхом ліквідації апеляційних судів: Апеляційний суд Львівської області став Львівським апеляційним судом,  Львівський адміністративний апеляційний суд - Восьмим апеляційним адміністративним судом, а Львівський апеляційний господарський суд - Західним апеляційним господарським судом. І так по усій Україні.  Жодна наука не зможе обґрунтувати, яким чином ця пертурбація могла би покращити роботу реорганізованих судів, але  таке покращення наших реформаторів, знову ж таки, не цікавило. Краще, гірше –  різниці для українських реформаторів немає: головне - процес. І, звичайно, боротьба з неугодними суддями. Проте такі псевдореформи дорого обійшлися українським платникам податків і вкрай негативно вплинули на роботу українських судів усіх інстанцій.

Стало вже поганою традицією українських президентів розпочинати свою каденцію з нової, бажано радикальної, судової реформи.  Єдиним винятком з цього правила був хіба що В. Ющенко. Перша спроба Президента Зеленського В. О. виявилась невдалою: Конституційний Суд України визнав основні положення започаткованої ним судової реформи неконституційними. Але президенти не здаються. І ось  головний на сьогодні український реформатор пан М. Саакашвілі  обіцяє знову радикально перелопатити українські суди та українських суддів.

Реформи Президента П. Порошенка проходили під гаслами утвердження верховенства права та підвищення довіри суспільства до судової влади. Що одне, що друге є просто помилкою в об’єкті: верховенство права в державі, де з однієї сторони панують олігархи, а з іншої – злидні,  неможливе в принципі. Як там у А.П. Чехова: «Этого не может быть, потому что этого не может быть никогда». Суспільна довіра до судів в Україні визначається не якістю роботи судів, а тим, що про суди пишуть, говорять, показують українські ЗМІ, а тут, крім негативу, ви не прочитаєте, не почуєте і не побачите нічого. Така і довіра, а швидше, навпаки, недовіра.

Нинішня влада вирішила, що відсутність в Україні зарубіжних інвестицій пояснюється лише паскудною роботою українських судів, і якщо в черговий раз, але вже по справжньому, перетрусити суддівський корпус, то інвестиції потечуть в українську економіку багатомільярдними потоками. Але це далеко не так.

По-перше, коли ми вже нарешті збагнемо головну українську негативну реальність: у нас є кого виганяти, у нас немає кого призначати! І так не лише в судах, а і в усіх структурах органів державної влади, без будь-яких винятків.

По-друге, знову реформатори почали ставити на перше місце щодо суддів питання «доброчесності». Доброчесність суддів, якщо і впливає на якість роботи судів, то абсолютно в мінімальних величинах і аж ніяк не вирішальних для якості судочинства. Лише три чинники  є визначальними у роботі не тільки суддів, але і усіх інших державних чиновників: професіоналізм, матеріальне і моральне стимулювання та невідворотна відповідальність за невиконання чи неналежне виконання посадових обов’язків. Усе інше від лукавого.  Крім цього, слід визнати, що взагалі серед українських чиновників, громадських діячів, активістів чи політиків справжніх доброчесних немає.  Якщо вони десь нібито і є, то скоріше за все вони просто  недоперевірені.

І, по-третє, судову реформу потрібно розпочинати не з судів і суддів. Реформатори незадоволені роботою усіх судів України, включаючи Верховний Суд. Але при цьому я не чув ще про жоден випадок ухвалення Верховним Судом рішення з очевидним чи умисним порушенням закону. Серед судів нижчої ланки такі випадки трапляються, але вони є в судах і усіх інших держав. Правда, колись таке сталось і у Верховному Суді України, коли високий Суд очевидно для всіх незаконно призначив третій тур голосування на президентських виборах 2004 року. За це злополучне політичне рішення Верховний Суд і вся судова система України жорстоко розплачуються донині. Це рішення Верховного Суду України увійде  в історію як величезний юридичний казус, що змінив долю української держави. Але це відступ.  Реальність полягає в тому, що українські суди дійсно часто ухвалюють паскудні, несправедливі, збиткові і для держави, і для громадян, і для інвесторів рішення, тим не менше, керуючись при цьому чинним українським законодавством. Іншими словами, яке законодавство, такі і судові рішення. І як суддів не змінюй, як не перейменовуй, переліквідовуй суди, до того часу, поки не буде наведений порядок з українськими законами, жодного позитивного результату в українському судочинстві не буде. Це аксіома, яку, на жаль, ніхто з українських реформаторів визнавати не хоче. А можливо  і не може в силу недостатньої кваліфікації.

Пан М. Саакашвілі вимагає від українських судів справедливих рішень, проте при цьому навіть не задумується над тим, що справедливість судового рішення у першу чергу повинна бути закладена у справедливості закону. Для прикладу, загальноочевидним є той факт, що прожитковий мінімум у 2102 гривні на місяць, встановлений українським законодавством, є неприпустимо несправедливим. Така ж законодавча несправедливість закладена і в розмірах мінімальних зарплат і пенсій та в багатьох інших випадках, встановлених українськими законами. І в цьому протистоянні закону і справедливості суд вимушений вибирати сторону закону. В інакшому випадку – неправосудне судове рішення.  Алгоритм співвідношення справедливого закону і справедливого судового рішення чітко визначений ще І. Ільфом та Є. Петровим у книзі «Дванадцять стільців»: вранці справедливий закон – ввечері справедливе судове рішення; ввечері справедливий закон – вранці справедливе судове рішення. Але справедливий закон наперед. Іншого не дано.

Сучасне українське законодавство – це жах не лише для суддів, але і для усіх, хто мав неприємність мати з ним справу. Незрозуміле, заплутане, суперечливе, а інколи просто недолуге. Конституцію України, головний закон держави, Конституційний Суд України тлумачив, тобто роз’яснював, 69 разів, деякі статті двічі. Був вимушений тлумачити, оскільки норми Конституції були незрозумілі для правильного їх застосування.

У Цивільний кодекс України внесено 144 зміни, в Господарський кодекс – 114, в Податковий кодекс – 143, в Закон України «Про інвестиційну діяльність» - 32. Таку кількість змін інколи неможливо відслідкувати. А це основні закони, що регулюють правовідносини у господарській, підприємницькій та інвестиційній діяльності.  Які іноземні інвестори можуть розібратися у цій законодавчій чехарді? І на які інвестиції у цій нормативній заплутаності можна розраховувати?

У 2003 році Верховна Рада України ухвалила Цивільний та Господарський кодекси України. Історія законотворчості, мабуть, не знає інших випадків, у яких два кодекси мали би стільки суперечностей в питаннях регулювання однакових чи аналогічних правовідносин. Ось що говорив про ці кодекси Б. Львов, Голова Вищого господарського суду України, у виступі щодо основних результатів застосування Господарського кодексу України в практиці господарських судів (2014 рік): «Перше десятиріччя від моменту прийняття Господарського кодексу одночасно з Цивільним кодексом вимагало від господарських судів, треба відверто визнати, певної напруженості та нових підходів до тлумачення співвідношення цих кодифікацій.  Не можна не відмітити у цьому контексті Інформаційний лист Вищого господарського суду України від 7 квітня 2008 року № 01—8/211, у якому виявлені основні конкуруючі норми ГК та ЦК України та запропоновано шляхи застосування норм цих законодавчих актів». До речі, у цьому інформаційному листі   ВГСУ дає відповіді на 53 питання суддів господарських судів. Ці питання ще залишалися проблемними через чотири роки застосування у судовій практиці цих кодексів.

Далі Б. Львов зазначає: «Звичайно, ідеалізувати ГК не варто. Перспектив вдосконалення Кодексу надзвичайно багато, у тому числі з погляду на необхідність його гармонізації з положеннями ЦК задля того, аби відповідні суперечності не вирішувалися судовою практикою, а випливали б прямо з положень цих кодифікованих актів». Через 10 років застосування говориться про необхідність гармонізації положень цих двох кодексів! Переконаний, що вони не гармонізовані і до сьогодні. А скільки дров наламала судова практика через суперечності цих законодавчих велетнів? І скільки постраждало підприємців, інших господарюючих суб’єктів, у тому числі інвесторів, в процесі «гармонізації» негармонізованих кодифікаційних актів.

Поки суперечності положень різних нормативних актів будуть вирішуватись судовою практикою, суди завжди будуть крайніми і відповідальними за недолугість українського законодавства, а зацікавлені особи будуть успішно ловити рибу у мутній воді цих корупційно суперечливих законів! І жодна доброчесність тут ради не дасть.

Українські реформатори кажуть, що реформи ніколи не дають негайного позитивного результату, що спочатку буде складно, і навіть гірше, що необхідно затягнути паски, тобто піти на якісь пожертвування, але потім, колись, настануть кращі часи. Хочу сказати, що це звичайна неправда, на межі з брехнею. Справжня реформа повинна мати позитивні зміни, позитивні результати не в далекій перспективі, а тут і негайно. Коли ми говоримо про реформування українського судочинства, то професіонали у цій сфері знають, що повинно йтися про фактичне покращення п’яти конкретних показників у роботі судів і суддів, а саме: кількість розглянутих судових справ (з урахуванням навантаження на одного суддю), кількість скасованих та змінених судових рішень, кількість порушень встановлених законом процесуальних строків, кількість обґрунтованих скарг на роботу суддів, вартість розгляду судової справи. Завдання судової реформи полягає у максимальному зменшенні приведених показників (без будь-яких обмежень доступу громадян до суду): усе інше, знову ж таки, від лукавого. Утвердження верховенства права, підвищення суспільної довіри до судів і суддів, покращення інвестиційного клімату – це все буде як наслідок конкретної роботи щодо покращення приведених конкретних показників суддівської діяльності. 

Якщо ми наведемо належний порядок в українському законодавстві, систематизуємо, де необхідно, кодифікуємо, усунемо  суперечності, наявні у різних нормативно-правових актах, наповнимо їх зрозумілим для всіх текстом, то результат не забариться. Переконаний, що при належній якості виконаної роботи вищенаведені показники діяльності судів покращаться мінімум на 25 відсотків.

Крім Верховної Ради України є ще три поважні структури, які несуть пряму відповідальність за якість українського законодавства. Це інститут законодавства Верховної Ради України, Головне науково-експертне управління Верховної Ради України та Міністерство юстиції України. Так, інститут законодавства Верховної Ради України  є базовою установою науково-правового забезпечення законодавчої діяльності Верховної Ради України. В інституті працюють: 1 академік НАН України, 2 члени-кореспонденти НАН України, 2 академіки НАПрН України, 4 члени-кореспонденти НАПрН України, 33 доктори наук (із них – 20 докторів юридичних наук, 7 докторів економічних наук, 3 доктори наук з державного управління), 23 кандидати наук (із них – 18 кандидатів юридичних наук, 2 кандидати наук з державного управління), 8 заслужених юристів України, 3 заслужені діячі науки і техніки України, 2 лауреати Державної премії України. Щодо найвищого кваліфікаційного рівня працівників інституту коментарі, як кажуть, зайві. Досить потужними установами правої експертизи законопроектів українського парламенту є також Головне науково-експертне управління Верховної Ради України та Міністерство юстиції України.  Чому ж у таких солідних і висококваліфікованих няньок дитя, українське законодавство, таке запущене і недоглянуте? Головна причина такого становища – Верховна Рада України. В силу низької кваліфікації, а часто, і зовсім її відсутності, багато народних депутатів не розуміють і тому не сприймають текстів, які їм готують науковці, та голосують за вказівками зацікавлених осіб, для яких свій особистий інтерес важливіший від якості тексту закону. Часто народні депутати свідомо  ухвалюють очевидно неконституційні закони, про що свідчить практика Конституційного Суду України. Слід визнати, що які би зусилля не прикладали науковці щодо покращення українського законодавства, жодного позитивного результату не буде: усі їх напрацювання просто будуть припадати пилюкою у довгих ящиках кабінетів Верховної Ради України.

Є лише один спосіб змусити український парламент покращити якість українського законодавства: в Конституції України необхідно передбачити обов’язок, не право, а саме обов’язок, Верховної Ради України за поданням Верховного Суду  тлумачити закони України. Колись цю роботу виконував Конституційний Суд України, але станом на сьогодні його такої функції позбавили. І це правильно, оскільки офіційне тлумачення законів повинен здійснювати той орган, який ухвалив ці закони. При цьому повинні бути встановлені розумні строки тлумачення і відповідальність за ухилення від такого тлумачення. Звичайно, усі проблеми українського законодавства відразу вирішені не будуть, але ситуація однозначно зміниться на краще.

Прецедентне право у нас поки що  допустиме лише щодо малозначної категорії справ.  Низький рівень правової свідомості, правової культури українців, усіх прошарків населення, включаючи інколи і суддів, парламентарів, президентів, урядовців призводить до того, що будь-який значимий судовий прецедент зустрічається в «штики», а судді, які його ухвалили, піддаються нещадному остракізму з боку не лише тих, хто від цього прецеденту програв, а й тих, хто до справи не причетний. Суспільна думка про продажність суддів, яка постійно культивується засобами масової інформації, судовий прецедент сприймає як тезу про те, що «закон як дишло, куди повернеш, туди й вийшло». Тому вкрай важливо, щоб суперечності,  незрозумілості і неоднозначності текстів українських законів вирішувались не судовою практикою, яка також часто буває неоднозначною, а офіційними тлумаченнями Верховної Ради України. Майже за М. Гоголем: «я тебе породив, я тебе і розтлумачу».  До речі, українськими процесуальними законами передбачена можливість роз’яснення судами ухвалених рішень. Чому ж Верховна Рада України не може роз’яснити свої рішення? 

Ще один центральний орган державної влади, який своєю діяльність або бездіяльністю створює величезні проблеми українському судочинству – Кабінет Міністрів України. Якщо би вдалося якимось чином змусити Кабмін дотримуватись у своїй роботі вимог чинного законодавства, то без будь-яких реформ стан українського судочинства покращився би ще мінімум на 25 відсотків.  Кабінет Міністрів у своїй діяльності часто просто цинічно зневажає українські закони та ухвалює рішення, що прямо суперечать цим законам. Для прикладу можна привести постанови Кабміну щодо пенсій військовослужбовців на початку двохтисячних років, пізніше пенсій чорнобильцям, виплат дітям війни тощо. Незаконні рішення Кабінету Міністрів призводили до мільйонів позовів в судах, які просто паралізовували роботу судів, люди займали черги біля судів ще з ночі, щоб здати свої позовні заяви. Скільки прокльонів наслухались судді від людей не лише на свою адресу, а й на всю українську владу.

Інша форма зневажливого ставлення Кабміну до українського законодавства полягає у демонстративному його невиконанні. Наприклад, законом зобов’язано Кабінет Міністрів встановити Порядок виплати якоїсь соціальної пільги, допомоги. А Кабмін такий Порядок не встановлює, чим фактично зупиняє дію вже чинного закону.

Приведу конкретний  приклад нормативно-правої бездіяльності Кабміну. Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд від 12 лютого 2015 року були внесені зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суду» в частині оплати праці працівників суду, у зв’язку з чим у Прикінцевих та перехідних положеннях Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» було зобов’язано Кабінет Міністрів   у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом. Зазначене стосувалось і постанови Кабміну № 268 від 09.03.2006 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів». Кабмін вимоги закону не виконав, зміни до зазначеної постанови не вніс, що призвело до пред’явлення численних судових позовів працівників апаратів судів щодо заробітної плати та визнання судовими рішеннями бездіяльності Кабміну протиправною. Суди через невиконання Кабміном вимог цього закону розглядають справи донині.

Основна провина щодо протиправної діяльності (бездіяльності) Кабміну лежить, крім самого Кабміну, і на судовій системі України, яка жодним чином не реагує ні на протиправні рішення Кабміну, ні на таку ж протиправну його бездіяльність. Жодної окремої ухвали на адресу Кабінету Міністрів України, чи до правоохоронних органів з приводу протиправної діяльності чи бездіяльності Кабміну судами не постановлено. Суди уникають будь-якого реагування з цих питань. Який вихід з цієї негативної ситуації? Він є, і дуже простий. Суди необхідно змусити належним чином реагувати на кожен випадок ухвалення Кабміном протиправного рішення чи його протиправної бездіяльності.  Наприклад,  стаття 249 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб’єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними. Слово «може» з тексту статті необхідно прибрати, тобто при виявленні при розгляді справи порушення закону, суд не «може», а «зобов’язаний» постановити окрему ухвалу та повідомити про порушення відповідні правоохоронні органи, Переконаний, що при такому обов’язковому реагуванні судами на порушення українських законів суб’єктами владних повноважень, вони, ці суб’єкти, будуть працювати, оглядаючись на закони,  і виконувати їх.

До речі, це правило обов’язкового реагування на порушення українського законодавства має бути поширено і на суддів. Кожне незаконне  судове рішення, незаконність якого підтверджена вищестоящим судом, має бути предметом розгляду кваліфікаційної комісії суддів з відповідним реагуванням щодо відповідальності судді! Якщо йдеться про обґрунтовану правову позицію судді, суддів, це окреме питання. Але якщо судове рішення скасовано через незнання суддею норм чинного законодавства, а то і умисного їх порушення, тут без дисциплінарної відповідальності судді не обійтись. Ніякі реформи, ніякі кваліфікаційні оцінювання не дадуть кращого результату, ніж невідворотна відповідальність суддів за кожне ухвалене незаконне судове рішення. І якість судових рішень покращиться в рази.

Підняте питання про ліквідацію Конституційного Суду України. Чесно кажучи, підстави для таких пропозицій є. Конституційний Суд поступово перетворюється на звичайнісінький місцевий суд республіканського масштабу, завалений справами вище голови, і в якому нерозглянуті справи валяються в канцеляріях роками. Функцію конституційного нагляду можна передати Верховному Суду України (такий буде). Але за однієї обов’язкової умови. Щоб не перезавантажити додатковою роботою Верховний Суд України, потрібно звести кількість конституційних справ до мінімуму – одна, дві на рік. І це зробити дуже просто: при визнанні норми закону неконституційною, такою, що суперечить Конституції України, всі народні депутати, що проголосували за цей закон, отримують попередження, так звану жовту картку. Наступне визнання норми закону, позитивно проголосованої за участю будь-кого з цих депутатів, неконституційною, має наслідком безумовну втрату такими депутатами депутатського мандату. І все, даю гарантію, неконституційних законів в Україні не буде: максимум один за депутатську каденцію відповідного скликання. Врешті-решт, скільки ж можна зневажати Основний закон держави? Проте, очевидно, що народні депутати на власне самознищення ніколи не підуть, а тому Конституційному Суду України поки що нічого не загрожує.

Хочу підкреслити, що приведені пропозиції при їх реалізації дадуть негайний позитивний результат: зменшиться кількість справ, що будуть надходити до судів, зменшиться кількість скасованих та змінених судових рішень, скоротяться строки розгляду справ, тобто суттєво, у конкретних показниках, покращиться якість українського судочинства, а також якість роботи українських парламенту та кабінету міністрів. І все це абсолютно безплатно, більше того, матимемо значну економію бюджетних коштів. До роботи.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.