Прикро, коли деякі політики думають, що адміністративний суд може все, — голова КАС ВС Михайло Смокович

Бесіду вела
Наталя Мамченко,
«Судово-юридична газета»

Касаційний адміністративний суд ВС наразі є одним з найзавантаженіших. Часто справи, які він розглядає, викликають широке обговорення у ЗМІ, бо в них однією зі сторін виступає влада. Зокрема, це справа щодо права переселенців голосувати на місцевих виборах, справа за позовом НАБУ стосовно догани керівнику САП Назару Холодницькому тощо.

Про мотиви, якими адміністративний суд керувався при ухваленні рішень у найбільш резонансних спорах, «Судово-юридична газета» вирішила дізнатися від голови Касаційного адміністративного суду Верховного Суду Михайла Смоковича.

Стосовно позову НАБУ по Холодницькому

— Касаційний адміністративний суд ВС відмовив НАБУ у відкритті провадження за позовом до КДКП стосовно скасування догани Назару Холодницькому. Чим було обґрунтоване таке рішення?

— Дійсно, певного розголосу в ЗМІ набрала справа за позовом Національного антикорупційного бюро України до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача — Генеральної прокуратури України та на стороні відповідача — заступника Генерального прокурора, керівника САП Назара Холодницького, про визнання протиправним та скасування рішення про накладення на останнього дисциплінарного стягнення у вигляді догани.

У своєму рішенні КАС ВС зазначив, що особи, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом «Про прокуратуру» порядку, не є суб’єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження у судовому порядку рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і за наслідками вирішення питання про його відкриття. Суд зауважив, що у разі незгоди з рішенням КДКП, прийнятим за результатами розгляду його скарги, НАБУ може (за наявності дозволу Комісії) оскаржити таке рішення лише до Вищої ради правосуддя.

Чому КАС ВС ухвалив таке рішення?

Суть та завдання адміністративної юстиції у тому, що вона має стояти на захисті прав людини, громадянина, суб’єктів приватного права від свавілля органів державної влади, а не захищати суб’єктів владних повноважень (далі — СВП). Адміністративні суди не мають повноважень надавати допомогу СВП або якихось механізмів для сприяння притягненню осіб до відповідальності за позовами таких органів.

У законах та Конституції України, на відміну від інших країн, у СВП залишилося право звернутися до суду, але лише у випадках, передбачених законом. У порівнянні з іншими державами, це негатив нашої адміністративної юстиції, бо їй це не притаманно, виходячи з її завдань. Наприклад, ст. 39 Конституції визначає можливість заборони мирного зібрання рішенням суду за зверненням органів місцевого самоврядування або виконавчої влади, і це також заважає привести правове поле у подібність з юрисдикціями інших країн.

Якщо ми повернемося до вищезгаданої справи, то, по-перше, ані Конституцією, ані законом НАБУ не надано повноважень звернутися до суду з таким позовом, а по-друге, якщо дивитися на НАБУ як на скаржника до КДКП, то існує особливий порядок оскарження. Для цього закон має передбачати, що рішення КДКП оскаржуються. І лише якщо КДКП вкаже, що її рішення оскаржуються, тоді особа, яка ініціювала дисциплінарне провадження, може це рішення оскаржити, але не до КАС ВС, а до Вищої ради правосуддя. Адже за Конституцією саме ВРП є тим органом, який контролює діяльність як суддів, так і прокурорів.

На сьогодні вже змінена ст. 124 Конституції, де зазначено, що судовий контроль поширюється не так, як раніше, на будь-які правовідносини, а лише на юридичні спори, і у випадках, встановлених законом, може бути досудове врегулювання конфлікту. Це і було б досудовим врегулюванням конфлікту — якби КДКП дала дозвіл, НАБУ необхідно було б звертатися до ВРП. А якби ВРП винесла рішення, яким було б незадоволене НАБУ, тоді можна звернутися до суду. Тобто це все у межах Конституції і законодавства, тому КАС ВС у такій справі нічого не залишалося робити, як відмовити у відкритті провадження.

Статті у ЗМІ про те, що «суд захистив Холодницького», не відображають дійсності, адже справа по суті не розглядалася, ми не перевіряли, чи достатнім є це стягнення. Вирішувалося лише питання про можливість відкриття провадження. Є відповідні досудові процедури і регулятори на стадії відкриття провадження, які не дають суду можливості розглянути таку справу.

Створення органів прокурорського самоврядування було спрямоване на те, щоб збільшити незалежність працівників прокуратури: щоб не сам Генеральний прокурор вирішував питання про притягнення до відповідальності або звільнення від відповідальності, а щоб існував нейтральний орган, виборний на відповідній конференції прокурорів. І на сьогодні лише після рішення КДКП Генеральний прокурор може звільнити прокурора з посади. Наявність органів самоврядування і в адвокатському, і в прокурорському, і в суддівському середовищі підкреслює незалежність і демократичність цих інститутів.

Справа за позовом Мураєва

— Верховний Суд закрив провадження в адміністративній справі за позовом народного депутата України Мураєва до Президента щодо непідписання закону. У зв’язку з чим було прийняте рішення про те, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства?

— Так, позивач, народний депутат Євген Мураєв просив визнати протиправною бездіяльність щодо непідписання закону України «Про внесення змін до Закону України «Про банки і банківську діяльність» щодо гарантування державних вкладів фізичних осіб» (законопроект №5553 від 19.12.2016), направленого на підпис Президенту 22 грудня 2016 р., та зобов’язати його підписати й офіційно оприлюднити цей закон.

Необхідно розуміти, що адміністративний суд не є за своїми повноваженнями якимось «монстром». Він має визначені законом повноваження, і за їх межі виходити не може. Це ми бачимо також з практики Європейського суду з прав людини, рішеннями якого за заявами громадян України та юридичних осіб були встановлені порушення. Зокрема, ЄСПЛ було встановлено, що суди, у т. ч. Верховний Суд України, коли розглядали справи, які не мали розглядати, вийшли за межі своїх повноважень. З огляду на це дуже прикро, коли деякі політики думають, що адміністративний суд може все.

Хоча якщо досліджувати повноваження адміністративних судів України й інших країн, то у нас вони значно ширші. Наприклад, у Литві або Латвії адміністративні суди взагалі не можуть перевіряти нормативно-правові акти, у Німеччині вони можуть лише перевіряти акти індивідуальної дії, які стосуються конкретних осіб. В Україні ж ми можемо перевіряти постанови Верховної Ради, укази Президента, постанови Кабміну на відповідність законам, рішення обласних рад — на відповідність законам та Конституції. І сьогодні у нас є такий механізм, як зобов’язати СВП прийняти нормативно-правовий акт з тими вказівками і побажаннями, які суд висловлює в своєму рішенні.

Проте ініціювання, прийняття чи підписання законів — це все має назву законодавчий процес. Те, що оскаржував депутат Є. Мураєв — теж частина законодавчого процесу. Адміністративні суди не мають повноважень на перевірку діяльності відповідних суб’єктів у цьому процесі. Ми не можемо зобов’язати Верховну Раду ухвалити якийсь закон, не можемо змусити депутатів проголосувати за закон, не можемо і Президента змусити підписати закон. Для того є відповідні конституційні процедури, і ці суб’єкти мають самостійно вирішувати такі питання. Якщо уважно читати Конституцію, то там вказано, що робити, якщо Президент не підписав закон, і що має робити Верховна Рада, щоб закон набрав чинності.

У зв’язку з цим суд закрив провадження. І на запитання, чому ми не роз’яснили, до якого суду звернутися, може відповісти: тому, що це не питання загальних чи спеціалізованих судів, це питання парламенту та Президента, тобто законотворців.

Подібні позови були і у 2007 р., і зараз зустрічаються. Якщо нардепи хочуть, щоб адміністративний суд контролював ці процедури, відповідні компетенції треба передбачити у Кодексі адміністративного судочинства. На жаль, коли депутати ухвалюють законодавчі зміни, вони про це забувають і намагаються, навпаки, всіляко обмежити повноваження судів.

— А якщо буде йти мова про непідписання Президентом Указу про призначення або переведення суддів, чи це питання в компетенції суду?

— У цьому випадку йде мова про процедуру прийняття громадян на відповідні посади, тобто ухвалюються акти індивідуальної дії, і тут адміністративні суди здійснюють контроль. З такими позовами до суду можуть звертатися ті особи, кого ці акти безпосередньо стосуються.

Справа щодо місцевих виборів

— Деякого розголосу набула й справа щодо заборони незареєстрованим переселенцям голосувати на місцевих виборах. Чим керувався КАС ВС, приймаючи таке рішення?

— У цій справі тимчасово переміщена особа бажала змінити виборчу адресу, а не місце голосування. Для зміни виборчої адреси необхідні були документи, що ця особа зареєстрована на території певної громади.

Почну з того, що коли ми говоримо про рівність у виборчих правах, то в Україні є певна нерівність. По-перше, ця нерівність має місце на виборах народних депутатів. Зараз діє мажоритарно-пропорційна система. Там, де пропорційна система, проблем немає, голосування проводиться в загальнодержавному окрузі. А там, де мажоритарна система, голосування відбувається лише у мажоритарних округах. Тут є проблема, оскільки правила такі, що в окрузі може проголосувати лише людина з виборчою адресою у цьому окрузі. Вона має бути зареєстрована («прописана») у цьому окрузі. Особа може змінювати місце голосування, з одного району переїхати в інший, але лише у межах округу.

Мажоритарних округів по Україні 225, але на сьогодні 28 не працюють: Крим, Севастополь і не контрольовані владою регіони Донбасу. Зокрема, у 28-му окрузі обирався Юхим Звягільський, який став депутатом за рахунок 1000 голосів, тоді як у інших округах кандидатам не вистачило для обрання й 20 тис. голосів, бо це було 2–3 місце. Чи буде цей 28-ий округ на наступних виборах, ще невідомо, але 27 округів у нас точно не представлені депутатами-мажоритарниками у Верховній Раді.

Крім того, раніше громадяни України, які проживали за кордоном, мали можливість голосувати у Києві, але це положення було визнане неконституційним у 2012 р., і вони фактично залишилися «з одним бюлетенем» — можуть проголосувати лише у загальнодержавному окрузі за пропорційною системою (тобто у Києві вони вже не проголосують, як могли це робити раніше).

Що стосується місцевих виборів, то тут є свої особливості, бо йдеться про територіальні громади. Територіальна громада — це утворення, яке встановлює свої правила, «держава в державі», і особи, які не є членами цієї громади, не можуть впливати на формування органів місцевого самоврядування.

Щоб стати членом територіальної громади, треба бути зареєстрованим. Якщо особа зареєстрована, проблем ніяких — вона автоматично стає членом територіальної громади, їй змінюють виборчу адресу, вносять в уточнений список виборців, який є підставою для отримання бюлетеня, і вона голосує. Тому сказати, що є якісь перешкоди для переселенців, щоб голосувати на місцевих виборах, не можна — треба тільки зареєструватися. Вже половина переселенців це зробили.

Наразі ми спостерігаємо, що думки людей з питання, щодо якого КАС ВС ухвалив рішення, розділилися. Більшість не хочуть, щоб їм хтось заважав обирати органи місцевого врядування. Інші кажуть: оскільки люди приїхали, живуть, працюють, їх діти навчаються, то нехай беруть участь у голосуванні. Але закон чітко визначає: щоб бути членом територіальної громади, треба бути «прописаним».

Наприклад, якщо я зареєстрований у Києві, моя виборча адреса у Києві, але я надумав поїхати голосувати на свою батьківщину, на Волинь, мені ніхто не дозволить там голосувати на місцевих виборах, хоча я там народився, виріс, навчався. Стикаються два принципи: принцип однократного голосування і права на це голосування. Щоб забезпечити принцип однократного голосування, законодавець так жорстко й визначив ці правила.

Центральна виборча комісія у своїй постанові пом’якшила інститут зміни місця голосування, визначивши, що для цього достатньо заяви без мотивування. Втім, деякі політики вважають це кроком влади до повернення так званої «каруселі», яка була під час виборчих процесів у 2004, 2006 рр. Таким чином, суспільство непросто зрозуміти. З одного боку, їх обурює, що переселенці не зможуть голосувати без «прописки», з іншого, коли йде мова про пом’якшення, виникає думка, що це спрямовано на фальшування виборів.

ГО «Опора» пропонує повернутися до геть старого законодавства, щоб виборча адреса була за місцем фактичного перебування або проживання. У цьому є сенс, адже трудові мігранти чи студенти нечасто повертаються до місця своєї реєстрації, щоб проголосувати. Тобто це питання стосується не тільки тимчасово переміщених осіб з Донбасу чи з Криму, а й інших верств населення, які також від цього страждають.

Але ця пропозиція теж має ризики, якщо згадати часи, коли олігархи, щоб набрати певну кількість голосів у округах, де вони балотувалися, завантажували робітників зі своїх заводів і фабрик у автобуси і везли в округ на голосування, нібито вони у туристичній подорожі.

Ми повинні визначитися у суспільстві, чи хочемо жорсткого регулювання, щоб не було «каруселей», чи повертаємося до системи, коли береться до уваги фактичне проживання, і голосуємо всюди. Як на мій погляд, краще, коли виборча адреса прив’язана до місця реєстрації. А щоб забезпечити право кожного на участь у виборах, можна використати електронне голосування. Воно у світі дуже поширене.

— Тобто це рішення КАС ВС не вплине на вибори Президента України?

— Для тимчасово переміщених осіб на виборах Президента буде забезпечено голосування у загальнодержавному окрузі, як і на виборах народних депутатів за пропорційною системою. А от уже за мажоритарною системою зможуть проголосувати лише ті, хто зареєстрований у певному окрузі.

Справи стосовно звільнення суддів парламентом

— Чи є якісь питання щодо розгляду справ про звільнення суддів Верховною Радою у 2016 р.? Чому їх досі не розглянули?

— Дійсно, обговорюються справи щодо оскарження рішень Верховної Ради, прийнятих 29.09.2016, коли на позачерговій сесії було звільнено більше 40 суддів. Розглянуто три справи, позови суддів задоволені, і сьогодні вони знаходяться на розгляді Великої Палати ВС.

Регламент ВР тоді вказував, що суддю можна звільнити після другої неявки на розгляд питання у парламенті, і ця норма не була дотримана. Але тепер з’являються нові докази, які ми будемо оцінювати. Так, коли Верховна Рада розглядала подання Вищої ради юстиції про звільнення суддів, частина депутатів пройшли реєстрацію в аеропорту «Бориспіль» і вже були у повітрі. Наприклад, постанова ВР про звільнення судді була прийнята о 13 годині, а депутат зареєструвався в аеропорту о 12-й. І після того парламент ухвалив інші рішення, де такі депутати зафіксовані як такі, що голосують. Це буде, звичайно, оцінено, і тут будуть враховані висновки ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України», де зазначалося, що у пленарному залі була відсутня необхідна кількість депутатів.

У цьому випадку суд, згідно з принципом офіційності, сам робить запити у відповідні установи, державні підприємства, зокрема аеропорт «Бориспіль», прикордонну службу, митні служби, оскільки депутати можуть проходити через VIP-зали.

На жаль, на нашу адресу лунають закиди активістів, що ми покриваємо суддів, але ми хочемо об’єктивно розібратися, чи чинили парламентарі згідно з Конституцією та законом.

— Які питання виникають при розгляді справ стосовно проходження суддями кваліфікаційного оцінювання?

— Завершено розгляд деяких справ щодо проходження тестів та написання практичного завдання. Проте лишилися непрості справи, де питання стосується загальної оцінки після співбесіди. Зокрема, у деяких справах ми повинні встановити, чому суддя набрав менше необхідних 670 балів.

Справа щодо перевірок на підставі ухвали слідчого судді

— Відомо, що наразі на розгляді об’єднаної палати знаходиться справа про ухвали слідчих суддів щодо позапланових перевірок суб’єктів господарювання. У зв’язку з чим виникли питання?

— Слідчий суддя виніс ухвалу, за якою відповідний суб’єкт владних повноважень — управління Держпраці провело перевірку товариства. Якщо ми відкриємо Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», то перевірка дозволяється, але такої підстави, як ухвала слідчого судді, в законі немає. Тобто, з одного боку, є рішення суду, яке, згідно з Конституцією, має виконуватися, з іншого — у законі така підстава відсутня.

В одному рішенні колегія Верховного Суду вказала, що оскільки рішення суду є актом, який підлягає обов’язковому виконанню, суб’єкт діяв правильно та мав провести відповідну перевірку. Інша колегія, яка передала цю справу в об’єднану палату, вважає інакше — що такої підстави немає, тому суб’єкт не повинен був здійснювати перевірку.

Ми звернулися до Науково-консультативної ради при ВС, і науковці у більшості стверджують, що рішення суду має бути виконане. Але є й інші позиції.

Що стосується самої ухвали, то у КПК 2012 р. було передбачено, що позапланові перевірки можуть бути призначені за ухвалою слідчого судді. Але у 2014 р. були внесені зміни до КПК, і норми, які дозволяли слідчому судді призначати перевірку, вилучені.

Ми як адміністративний суд не можемо сказати, чи діяв суддя у межах КПК, але ми маємо перевірити, чи у відповідності до закону діяв суб’єкт владних повноважень. Тобто зараз перед нами постане важливе питання: чи можна визнати у цьому випадку дії суб’єкта владних повноважень протиправними, якщо він виконав рішення суду?

Щодо звільнення помічників суддів

— Чи насправді є проблема з масовим звільненням помічників суддів? З чим це пов’язано?

— У Вищому адміністративному суді України було 87 суддів, і коли у КАС ВС стало 30 суддів, усім помічникам, звичайно, місць не вистачило. Крім того, якщо дивитися в цілому, до КАС ВС потрапили всього 9 суддів ВАСУ з 87.

Щодо тих помічників, які були прийняті у новий ВС і вже звільняються, слід розуміти, що Суд новий. Це зовсім інші люди. З науковими ступенями, зі знанням іноземних мов, з новими вимогами як до себе, так і до своїх офісів. Звичайно, коли помічник звик працювати з однією категорію справ, а тут йому дісталася інша, він припускається помилок, виникають непорозуміння, він не встигає за суддею.

Другий фактор — це велике навантаження, яке навряд чи найближчим часом зменшиться. Адже ми розглядаємо справи і по першій інстанції. Тому часто помічник звільняється, і через місяць ми бачимо його в іншому суді, де навантаження менше. Слід брати до уваги й те, що деякі помічники пройшли навчання у НШС, готуються до іспитів і будуть брати участь у конкурсах на посади суддів.