Проблема разграничения юрисдикций является борьбой судов за авторитет

На сегодняшний день судебная система Украины переживает далеко не лучшие времена. Проблемы с финансированием и реформированием сказываются на имидже правосудия. Давней проблемой является и несовершенство отечественного законодательства. Тем не менее, как бы сложно не работалось судьям в таких неопределенных условиях, они не перестают выполнять свои обязанности, находя общий язык с законодателем и предлагая идеи по решению того или иного спорного вопроса. Об этом и состоялся наш разговор с судьей Высшего административного суда Украины, секретарем Пленума ВАСУ Михаилом Смоковичем.

 От истоков к… ликвидации?

 – Михаил Иванович, насколько известно, вы стояли у истоков зарождения административной юстиции. Можете рассказать об этом историческом моменте подробнее?

– Я действительно начал работать в числе первых девяти судей ВАСУ, на плечи которых легли первые тяготы образования административных судов. Вообще, административная юстиция стала стремительно развиваться с момента появления на карте мира такого государства, как независимая Украина. Благодаря тому, что страна в своих стратегических планах на будущее развитие выбрала вектор на государства Западной Европы, то вопрос о создании обязательного в западноевропейской практике административного судопроизводства разрешался положительно. Чтобы изучить опыт в этой сфере наших зарубежных коллег, судьи Украины осуществили ряд поездок в Германию, Францию, США, Польшу. Это позволило расширить наши познания относительно деятельности административных судов, причин их возникновения и результатов работы. С течением времени в Украине стал накапливаться и свой багаж законодательных инициатив. Появилось несколько вариантов законопроекта ныне действующего Кодекса административного судопроизводства. Кстати, его рабочим названием был Административный процессуальный кодекс.

– Как вы можете охарактеризовать период зарождения в Украине административного судопроизводства?

– Честно говоря, на первичном этапе было непросто создавать суды, которые призваны контролировать деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Мы сталкивались с сопротивлением со стороны субъектов властных полномочий, не желающих мириться с возникновением такой ветви судебной власти. На сегодняшний день система административных судов полностью сформирована в таком виде, как это предусматривают соответствующие правовые акты. Но, на мой взгляд, она несовершенна. Проблемы имеются в сфере разграничения юрисдикции между специализированными и общими судами. Известно, что местные суды общей юрисдикции, помимо гражданских, уголовных дел и исков, связанных с административными правонарушениями, рассматривают административные споры, где стороной являются органы местного самоуправления. Также иски относительно начисления пенсий и социальных выплат.

Кроме того, в компетенции общих судов – определенная категория дел, связанных с избирательным процессом и референдумом. Это сделано для того, чтобы граждане могли обращаться непосредственно в местный общий суд, поскольку в окружные административные суды, расположенные в областном центре, не всегда удобно добираться. Хотя мне кажется, что целесообразнее было бы предоставить людям право на избирательную подсудность, в результате которой они сами выбирали бы себе суд. В таком случае, если бы истец сомневался в объективности суда общей юрисдикции, который находится по месту его проживания, он имел бы возможность обратиться в окружной административный или наоборот. И его право на честное и беспристрастное правосудие в значительно большей степени было бы защищено. Но проблема не только в этом.

– А в чем?

– Поскольку в Украине работает более 600 местных судов общей юрисдикции, то возникают определенные трудности по созданию единой судебной практики. Ведь в процессуальном плане такие суды принадлежат административному судопроизводству, поскольку принимают решения согласно КАСУ, а административно подчиняются другой ветви судебной власти. Поэтому, на мой взгляд, такая система местных административных судов, к которым относятся окружные административные суды и общие местные суды как административные, является неэффективной. Кроме этого количество дел в местных общих судах не уменьшилось, естественно, это скажется на качестве рассмотрения дел. Вывод один: увеличивать количество окружных административных судов. Несмотря на это, результаты соцопросов показывают, что граждане Украины в целом довольны работой административных судов, особенно те, кто в судебном порядке сталкивался с решением вопросов, касающихся размеров и начисления чернобыльских выплат, пенсий, а также дел, связанных с предпринимательской деятельностью по рассмотрению налоговых споров, споров, вытекающих с избирательного процесса и пр. На мой взгляд, образование системы административных судов в Украине является одним из самых больших достижений судебной реформы и развития демократического государства Украина. Поэтому все разговоры относительно ликвидации административной ветви судебной власти считаю излишними. Ведь они несут угрозу откинуть далеко назад современные достижения отечественного правосудия.

 Борьба за юрисдикцию

 – Много вопросов возникает по поводу разграничения юрисдикции между специализированными и общими судами. Каково ваше видение проблемы?

– На начальном этапе такой проблемы не существовало, поскольку и ВХСУ, и ВСУ передавали в ВАСУ подсудные им административные дела для рассмотрения в кассационном порядке. И было очень просто определять эту категорию споров. К ним относились судебные разбирательства, стороной в которых являлся субъект властных полномочий, а предметом спора выступала деятельность этого субъекта во время реализации своих функций и полномочий. Таким образом, никаких сложностей с определением административных споров на тот момент не возникало. Но с 5 декабря 2006 года Судебная палата по административным делам ВСУ приняла по делу, где оспаривалось решение областного Совета относительно предоставления охотничьих угодий одному из юридических лиц, нестандартное на то время решение. В нем указывалось, что Совет принимал решение о праве на пользование охотничьими угодьями. Соответственно, оно должно оспариваться не в административном судопроизводстве. С того момента и возникла такая неразбериха. Нам пришлось обращать внимание не только на то, чтобы в административных делах стороной являлся субъект властных полномочий, предметом спора было решение, которое вытекало из его функций и полномочий, но и на то, какое право этим решением было определено. Правда, исходя из тех законопроектов, которые сегодня принимаются, видно, что вопрос состоит не столько в том, чтобы публично-правовые споры отделить от частных и хозяйственных, сколько в борьбе между судами разной специализации за юрисдикцию, которые стараются законодательно закрепить за собой определенную категорию дел, чтобы поднять таким образом авторитет судов определенной юрисдикции, хотя проблема в другом – разделить право на публичное и частное. После чего споры о публичном праве должны рассматриваться административными судами, а о частном праве — гражданскими и хозяйственными.

– Что вы можете сказать о принятом Законе Украины, который касается автоматического распределения дел между судьями административных судов?

– Как по мне, то такая идея – это большой прогресс не только в административном судопроизводстве, но и для всего правосудия в целом. Ведь каждый из нас имеет право на беспристрастный (непредвзятый) суд, состав которого должен определяться не руководителем суда, а автоматически, как это принято и в других странах, например в Америке или Германии. Там, как только иск приносится гражданином, его тут же при истце регистрируют. Еще только первые буквы искового заявления вносятся в компьютерную систему, тут же автоматически определяется судья, которому оно будет передано на рассмотрение. Кстати, КАСУ предусматривает передачу жалоб судьям апелляционной и кассационной инстанции в порядке очередности. Этот порядок работает в некоторых судах, в том числе и в ВАСУ. Но, на мой взгляд, такая система несовершенна, так как конечный результат зависит от того, в какой очередности в автомат подадут процессуальные документы. Если это делают с нарушением, то в таком же нарушенном порядке обрабатывает эти иски и жалобы и автоматизированная система. Поэтому такая программа должна работать с момента регистрации искового заявления, апелляционной или кассационной жалобы и уже, соблюдая очередность поступления этих документов, автоматическая система должна их распределять судьям.

Относительно ответственности председателя суда за несанкционированное вмешательство в работу автоматической системы распределения дел между судьями, то, на мой взгляд, такие нормы в процессуальном законе не должны быть. Поскольку сторон дела не интересует, какую там ответственность должен нести председатель. На мой взгляд, в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть процессуальную ответственность суда за нарушение распределения дел. Если была нарушена процедура распределения дел в суде, то должны быть все основания для отмены такого решения судом высшей инстанцией, как это принято, например, в Германии. Что касается уголовного законодательства, то, естественно, за нарушение распределения дел должна быть ответственность, поскольку вмешательством в систему нарушается право граждан на судебную защиту.

 Законодательные противоречия

 – В первом чтении прошел законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно выборов Президента Украины». Как вы оцениваете его правовую состоятельность?

– С 2005 года административные суды рассматривают дела, связанные с выборами. Пленумом ВАСУ было принято Постановление от 2.04.2007 ? 2 «О практике применения административными судами положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения споров относительно правоотношений, вытекающих с избирательного процесса или процесса референдума», которым даны разъяснения по применению определенных норм КАСУ в таких спорах. Но с принятием этого законопроекта мы можем снова натыкаться на те же грабли, как это было в 2006, 2007 годах, когда выбирали народных депутатов, имеется в виду коллизия норм процессуального и материального права, которые по-разному регламентируют деятельность судов при рассмотрении таких дел. В свою очередь судьи ВАСУ обращались в Верховную Раду с просьбой исключить из всех материальных законов о выборах процессуальные нормы, которые регламентируют деятельность административных судов. Поскольку для админсудов специальным процессуальным законом является КАСУ. Но законодатель в материальных законах о выборах снова принимает процессуальные нормы, которые регламентируют деятельность судов при рассмотрении таких споров, противоречащие нормам, заложенным в КАСУ. И перед судами снова возникнет дилемма, каким законом руководствоваться при совершении процессуальных действий и принятии решений – материальным или процессуальным. Хотя Постановление Пленума ВАСУ дает разъяснение, что в административном судопроизводстве необходимо в первую очередь применять специальное законодательство, то есть КАСУ.

– Какие еще нововведения предлагает этот законопроект?

– Если раньше споры, касающиеся выборов и референдумов, ответчиком в которых была ЦИК, рассматривались Окружным административным судом Киева, то теперь, согласно новеллам предложенного проекта, они передаются в компетенцию Киевского апелляционного административного суда как суда первой инстанции. Кроме этого, ВАСУ лишили возможности рассматривать дела относительно отмены регистрации кандидата на пост Президента Украины. Эти положения вызывают удивление и, судя по всему, имеют политический аспект. Законопроектом также запрещено обжаловать отдельные решения и действия избирательных комиссий, введены новые подходы формирования избирательных комиссий и др. Надеюсь и убежден в том, что в ходе подготовки этого проекта к рассмотрению во втором чтении все противоречивые моменты будут учтены и доработаны. Судам главное, чтобы все процессуальные нормы были исключены из этого законопроекта и при необходимости включены в КАСУ. Я убежден, что административные суды справятся со своей задачей и функциями на любых выборах в Украине. Дело в том, что с момента образования административных судов в Украине постоянно проходят избирательные процессы, поэтому суды имеют опыт по рассмотрению таких дел с одновременным сохранением нейтралитета от политических сил.

 Ученых – в судьи?

 – Что вы можете сказать по поводу отбора кадров на должность судьи, в том числе избрания служителей Фемиды путем народного голосования?

– На мой взгляд, избиратели к этому не готовы, вернее, избрание судей таким путем не даст соответствующего результата самим избирателям – обеспечение права на независимый и непредвзятый суд. Как известно, любая избирательная кампания должна кем-то финансироваться. А кто будет этим заниматься в Украине, пока неизвестно. Кроме того, при всенародном избрании судей не обойдется без лоббирования политическими силами выгодных им кандидатур. Следовательно, о демократичности таких выборов говорить сложно. Да и судьи, вынося решения, могут идти на поводу у общественного мнения, набирая баллы у своих избирателей. По рассказам судей Украины, посетивших США, помню, что в Америке был случай, когда в одном из штатов перед выборами судья по одному из уголовных дел, которое имело большой резонанс в обществе, чтобы задобрить избирателей, избрал обвиняемому максимальную меру наказания, хотя обстоятельства дела говорили о другом. Таким образом он завоевывал авторитет у населения, зная, что его решение будет отменено апелляционным судом.

Также возникнут вопросы, будет ли избиратель голосовать за судью справедливого или за судью выгодного. В каждом деле есть две стороны, и проигравшая сторона, я думаю, никогда не проголосует за судью, который рассматривал ее дело, хотя решение по делу законное. Ставить в пример избрание судей в советское время, то об этом не может быть речи, поскольку там выбирали из одного кандидата на одну должность. Что касается существующей в Украине процедуры отбора кадров на должность судьи, то ее тоже нельзя назвать универсальной.

– Почему?

– Как известно, впервые на должность служителя Фемиды назначает Президент и избирает Верховная Рада. Ввиду нынешнего правового состояния глава государства и парламент очень часто выступают стороной в судебных спорах. Известны факты, что последствием рассмотрения таких дел становилось увольнение судьи. Влиять на служителей Фемиды могут и народные депутаты, которые причастны к его избранию бессрочно.

– Какой же выход из ситуации?

– В этом плане мне нравится система отбора кадров в Германии, где судей избирают в судах. Когда юрист с опытом работы в сфере права приходит в суд на должность секретаря или помощника судьи, он со временем совершенствуется – защищается, написав определенный реферат и сдав соответствующие экзамены. В суде высшей инстанции есть комиссия, которая решает, быть этому человеку судьей или не быть. Хотя, если применять такую процедуру к украинскому правосудию, то, зная наш менталитет, можно сделать предположения, что на должностях судей могут оказаться люди, приближенные к членам этой комиссии. Но я все же сторонник избрания судей в судах. Кстати, в Германии, чтобы стать судьей, нужно как минимум быть, по нашим меркам, кандидатом юридических наук.

– Приемлемо ли это для нашей системы правосудия?

– Как для судей местных и апелляционных судов, я думаю, это не так необходимо, как для служителей Фемиды высших специализированных судов и ВСУ. Поскольку научная работа требует от ее автора творческого подхода к праву. Задание ж судьи – правильно понимать закон и выяснять обстоятельства. Для этого не обязательно применять творческий подход в работе. Поскольку судьи высших инстанций занимаются разъяснениями судебной практики, предоставлением методической помощи судам и работой над законопроектами, то без научного видения проблемы здесь не обойтись.

– Как известно, основными задачами квалифкомиссий судей является формирование судейского корпуса и рассмотрение вопросов о дисциплинарной ответственности судей. Как вы относитесь к тому, что иногда, как, например, в случае с недавним назначением Т. Киваловой и М. Курилича в члены квалифкомиссии админсудов, судьбами судей вершат довольно молодые с точки зрения жизненного опыта люди, хоть и профессионалы своего дела?

– Самое интересное, что процесс назначения Т. Киваловой и М. Курилича я наблюдал по телевизору. Лично с ними я не знаком, но знаю, что они действительно профессионалы своего дела, так что проблем с работой в комиссии у них быть не должно. Относительно самого представительства в квалифкомиссии кандидатов от местных советов, то это является прямым подтверждением принципов демократии, поскольку народ опосредствованно принимает участие в выборе судей. Единственное, что, на мой взгляд, является не совсем корректным, это то, что назначения происходят только от Киевского совета, а ведь квалифкомисиия админсудов принимает экзамены у кандидатов со всей Украины.

 Суды – попрошайки?!

– Сегодня очень остро стоит вопрос финансирования в судах…

– Я не преувеличу, если скажу, что суды можно назвать попрошайками. Ведь они просят денег у Верховной Рады Украины, у Кабинета Министров, у местных рад. Что недопустимо! Особенно тогда, когда мы говорим о равенстве законодательной, исполнительной и судебной власти и о независимости судов. Выходом из ситуации может стать введение для обеспечения необходимого финансирования судебной власти судебного налога. Поскольку на содержание судов нужны не такие уж большие деньги в пределах Украины, то размер такого сбора может быть минимальным, допустим, в виде 1% или меньше, в зависимости от результатов определенных расчетов. Как мне кажется, только такой способ финансирования судов может сделать их независимыми от других ветвей власти. Это не значит, что суды должны купаться в деньгах и что их использование не могут проверять государственные аудиторские конторы, в том числе и КРУ. Контроль за этими деньгами обязателен! Но при всем этом суды получат возможность быть независимыми от других органов власти, которые очень часто есть стороной в деле.

– А как с этим обстоят дела за рубежом?

– Специально я не изучал этот вопрос, но знаю точно, что, к примеру, в Германии, какую суд подаст заявку на выделение средств, такую сумму государство ему и передает. У нас же сегодня суды профинансированы на 25%, то есть денег не хватает на выплату зарплаты судьям, в том числе судьям ВАСУ, не говоря уже о работниках аппарата суда и оплате судебной корреспонденции. Хотя все делается для надлежащего судопроизводства в административной юстиции.

Беседовала Александра Тимощук,

«Судебно-юридическая газета»