КАС ВС: зростаючий дефіцит вільних земель породжує вал судових спорів

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду покликала до себе науковців та адвокатів, щоб розібратися з проблемними питаннями вирішення земельних спорів, які все частіше виникають, мають певний резонанс і суспільний інтерес. Зокрема, суддів цікавили думки правознавців щодо шляхів вирішення спорів, які пов'язані із наданням органами державної влади і місцевого самоврядування дозволів на розробку проектів землеустрою для відведення земельних ділянок, а також із наданням цих земельних ділянок у власність (користування).

Хиткі кордони юрисдикції

Найперше питання, яке виникає в земельних спорах, — визначення, до якої юрисдикції вони належать. Ця проблема і досі не розв’язана, визнає секретар судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав КАС ВС, до якої віднесено розгляд земельних питань в адміністративному судочинстві, Микола Гімон.

«Проблема, виходячи із завдань судочинства — захисту прав, є дуже болючою. Адже будь-якому важливо знайти вирішення в суді своїх питань, і їм байдуже, суд якої юрисдикції це зробить. Проте відсутність чітких меж розподілу справ за юрисдикціями призводить до того, що в деяких випадках людина, яка пройшла довгий шлях через усі інстанції судової системи, на останньому етапі отримує скасування всіх рішень через порушення правил юрисдикції», — зазначає суддя.

За його словами, поставити крапку в юрисдикційних питаннях має Велика Палата ВС. Вона вже винесла певну кількість рішень, в яких визначила деякі критерії розмежування юрисдикцій, проте залишаються дискусійні питання.

На існуючу дискусійність у рішеннях ВП ВС вказав доцент кафедри адміністративного й фінансового права юридичного факультету ЛНУ ім. І.Франка, член Науково-консультативної ради при Верховному Суді Олег Ільницький.

Так, 6 травня 2019 року на своїй сторінці у Facebook Верховний Суд спочатку розмістив Постанову ВП ВС від 03.04.2019 р. у справі №727/1002/17, в якій Велика Палата дійшла висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін щодо розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї, не може бути розглянутий за правилами КАС України, оскільки тут наявний спір про цивільне право.

У той же день була розміщена інша Постанова ВП ВС від 23.01.2019 р. у справі №308/10112/16, де йдеться про те, що повноваження сільських, селищних, міських рад вирішувати питання про розпорядження землями територіальних громад, передачу земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок треба розуміти так, що під час вирішення таких питань ради діють як суб’єкти владних повноважень. Тому протиправні дії відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність підлягають перевірці адміністративним судом.

«Ці висновки, можливо, вирвані із контексту, бо перша постанова стосується права поновлення оренди земельної ділянки, а у другій йдеться про безоплатну приватизацію земельної ділянки. Однак, зважаючи, що сьогодні має значення саме юридична позиція, висловлена судами, така суперечність не веде до уніфікації практики правозастосування», — вважає науковець.

Вихід він бачить у чіткому визначенні правової природи спірних відносин, які виникають у сфері управління земельними ресурсами державної і комунальної власності при здійснені повноважень органами державної влади і місцевого самоврядування.

Щоб чітко визначити юрисдикцію земельного спору, треба знайти відповідь на питання: надання земельних ділянок із земель державної та комунальної власності — це реалізація правомочностей власника на здійснення розпорядження об’єктами речового (цивільного) права чи процедура забезпечення прав осіб через реалізацію компетенції суб’єктами владних повноважень?

«Розумію, що зовсім розділити ці речі не завжди просто, тому що предметом процедури надання земельних ділянок все ж таки є оті речові права. Однак, встановивши основу, зміст тих спірних правовідносин, які розглядаються судами, можна вирішити питання юрисдикції», — переконаний Олег Ільницький.

Першу підказку він побачив у Конституції України, згідно з якою, земля є об’єктом права власності українського народу, від імені якого здійснюють повноваження з управління цією власністю органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією (ч. 1 ст. 13 КУ).

Крім того, глава 19 Закону України «Про набуття права на землю громадянами та юридичними особами» визначає порядок передачі земельних ділянок із земель державної та комунальної власності у приватну чи на правах постійного користування або оренди.

Детальне дослідження відповідних порядків засвідчує здійснення органами державної влади та місцевого самоврядування публічно-владної управлінської природи діяльності при розпорядженні землями державної та комунальної власності, оскільки фактично громадяни та юридичні особи звертаються про реалізацію власного права у порядку, встановленому законом. Натомість, відповідний суб’єкт, використовуючи надані йому Конституцією та законами України повноваження, оцінює нормативну, фактичну та процедурну підставність звернень та приймає рішення на користь особи за рахунок об’єктів публічного земельного фонду.

При вирішенні цих питань суб’єкт владних повноважень позбавлений самостійності прийняття рішення і керується спеціально дозвільним принципом, що й є підставою для можливості оскарження відмов чи бездіяльності при розпорядженні землями державної чи комунальної власності, на відміну від приватного власника, свобода якого обмежується загальними заборонами зловживання правом.

«Таким чином, стосовно застосування ст.118 Земельного Кодексу, яка визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, в першу чергу ми повинні виходити з того, що є імперативна норма, яка передбачає реалізацію повноважень органами державної влади та місцевого самоврядування, а не здійснення правомочностей власника щодо володіння, користування, розпорядження землею», — підсумовує правознавець.

Зростаюча актуальність

Як повідомив Микола Гімон, у судовій палаті з розгляду справ щодо захисту соціальних прав КАС ВС із приблизно 11,5 тисяч усіх справ, про земельні правовідносини йдеться у трохи більше тисячі справах. Це досить великий обсяг, зазначає суддя.

За його інформацією, найбільша кількість судових спорів виникає навколо правозастосування вже згаданої ст.118 та ст.123 (Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування) Земельного кодексу, адже законодавець не до кінця або суперечливо прописав процедури і механізми, через які набувається право на землю.

Крім того, зазначає інший науковець, завідувач сектора проблем аграрного і земельного права Інституту держави і права ім. В. Корецького, член-кореспондент НАПрН України Павло Кулинич, за весь час реформування земельних відносин в країні, вітчизняне законодавство було дуже щедрим до українців — кожен з нас має право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки.

«Якщо на початку реформи вихід земельних ділянок з державної власності відбувався без проблем, то з часом неприватизованої землі стає все менше. І якщо ця щедрість не буде припинена шляхом внесення невідкладних хірургічних змін у вітчизняне земельне законодавство, кількість судових спорів стосовно виділення земельних ділянок у власність неодмінно зростатиме», — переконаний вчений.

На сьогодні понад 60% українських земель знаходиться вже у приватній власності, підтверджує висловлену думку заступник голови Держгеокадастру України Олександр Краснолуцький.

«А от людей, які скористались правом приватної власності, — тільки 17 мільйонів. Якщо вважати, що українців, за різними підрахунками, 42 мільйони, то, в принципі, кожному громадянину України сьогодні вже не вистачає землі в межах гарантованої законом безоплатної приватизації», — зауважує спеціаліст.

Якщо говорити про землі сільськогосподарського призначення, якими безпосередньо розпоряджається Держгеокадастр, то їх залишилося тільки 8 млн га. Втім, враховуючи, що частина цих земель знаходиться в користуванні державних підприємств, установ та організацій, для передачі у приватну власність наявні тільки 4 млн га землі.

«Тому попит людей, які не скористалися правом на безоплатну приватизацію, дуже великий, а ресурс обмежений. Нерідко виникають ситуації, коли по кілька осіб подають заяви на одну і ту ж саму земельну ділянку, що веде до судових спорів», — пояснює О. Краснолуцький.

Питання застосування статті 118 Земельного Кодексу

На фаховій дискусії судді ВС, науковці та адвокати також зібрали низку проблемних питань, що виникають у судовій практиці, обговорили і запропонували свої варіанти їх вирішення.

Зокрема, представників правової спільноти зацікавили наступні проблемні питання:

1. Чи може бути наданий дозвіл на одну й ту саму ділянку або ділянки, межі яких перетинаються, одночасно кільком особам?

Усі зійшлися на думці, що можуть.

Будь-яка місцева рада може дати дозвіл на виділення землі у межах певної території одночасно кільком особам, адже ділянки практично ще не існує, вона не спланована і не визначена в натурі, вважає Павло Кулинич. «У ст.118 Земельного Кодексу немає підстав для відмови, бо немає інституту резервування земель. Тому той, хто подав заяву, повинен отримати дозвіл на розробку землевідвідної документації, але це не гарантія, що потім неодмінно буде позитивне рішення про надання йому ділянки у власність або користування», — стверджує він.

Член Науково-консультативної ради при Верховному Суді Антон Монаєнко навів правову позицію КАС ВС: «Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки одній особі не є підставою для відмови в його наданні іншій особі (постанова КАС ВС від 22.02.2019 у справі №813/1631/14). Тому особи мають рівне право розробити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування (оренду) на ділянку».

2. Чи можуть суб’єкти владних повноважень надавати перевагу (встановлювати пріоритет) у наданні земельних ділянок певним особам, певним категоріям осіб?

Більшість схилилась до того, що не можуть, якщо про переваги певних категорій громадян не проголошується у відповідних законах.

У той же час Павло Кулинич пояснив нюанси повноважень органів місцевого самоврядування, яке сидить на двох стільцях: з одного боку вони є суб’єктами владних повноважень, а з іншого — представниками власника землі. Тому буває важко розвести, в яких випадках орган місцевої влади діє як суб’єкт публічних правовідносин, а коли — приватних.

«Тут треба виходити з того, що власником земель комунальної власності є не місцева рада, а територіальна громада. Остання, за ст.140 Конституції України, — це сукупність жителів на певній території. Чи може територіальна громада, яка складається із жителів, сама для себе встановлювати якісь пільги? Ні, не може. А от представник власника — місцева рада — може прийняти на сесії рішення, скажімо, про першочергове надання земельних ділянок члену територіальної громади», — зазначає він.

Антон Монаєнко взагалі вважає, що передача земельної ділянки у власність (користування) є дискреційним повноваженням суб’єкта владних повноважень, в які суд не може втручатися (постанова КАС ВС від 27.02.2018 у справі №545/808/17).

3. Чи можуть органи місцевого самоврядування приймати рішення про встановлення черговості громадян, які бажають отримати земельну ділянку?

Спільна думка — не можуть. КАС ВС так само тримається правової позиції, що органи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення про встановлення черговості громадян, які бажають отримати земельну ділянку. Тому відмова суб’єкта владних повноважень у наданні особі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки не ґрунтується на вимогах закону (постанови КАС ВС від 21.08.2018 у справі №820/2303/17; від 05.03.2019 у справі №808/2200/18).

4. Чи може суб’єкт владних повноважень встановити строк чинності дозволу?

Спільна думка — ні. Позиція КАС ВС у цьому питанні: не може бути дискримінації за критерієм строку розробки проектів землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримує право власності або користування (оренду) на ділянку (постанова КАС ВС від 27.03.2018 у справі №463/3375/15-a).

5. Якими правовими засобами можна забезпечити ефективність судового захисту у разі оскарження особою рішення про надання дозволу іншій особі на земельну ділянку?

Правники погодились, що найкращий спосіб судового захисту — це ухвала суду про забезпечення позову.

«Той, хто подав заяву до органу місцевого самоврядування і не може отримати земельну ділянку, або отримав незаконну відмову, може подати позов і одночасно вимогу про забезпечення позову, в межах якого може бути заборона виділення зазначеної земельної ділянки будь-кому», — підсумував Павло Кулинич.

На переконання голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайла Смоковича, подібні обговорення дозволять суддям вивчити тематику земельних відносин глибше, опанувати її, щоб у подальшому ефективніше розв’язувати конфлікти, що виникають.