В режиме «дэдлайн»

Как Комитет Верховной Рады рассматривал важнейшие законопроекты о Конституционном Суде и Высшем совете правосудия...

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

В украинском парламенте есть «добрая» традиция – принимать важные законопроекты в последний день в авральном режиме. Так случилось и под конец 2016 г. – «бюджетный пакет», как и первоочередной для судебной системы законопроект «О Высшем совете правосудия» (далее – о ВСП) были приняты в ночь на 21 декабря.

Изначально заседание парламентского Комитета по вопросам правовой политики и правосудия, который должен был рассмотреть законопроекты «О Конституционном Суде Украины» и о ВСП, было запланировано на 21 декабря (среду, традиционный комитетский день), а сам проект о Высшем совете правосудия планировалось рассмотреть в четверг. Однако утром 20 декабря стало известно, что заседание состоится раньше – во вторник после обеда. Вероятно, это было обусловлено поставленной Верховной Радой задачей принять все нужные законы за одну ночь, ведь позже большинство в парламенте могло и не собраться в силу предпраздничного периода. Но на 14.00 во вторник Комитет собраться не смог, очевидно, из-за того, что не все вопросы были согласованы, поэтому заседание перенесли «под купол» на 16.00. Впрочем, и там «комитетчикам» удалось собраться лишь под вечер. В итоге на заседании присутствовали 18 членов Комитета – это практически минимальный кворум.

Напомним, проект о ВСП и проекты о КСУ планировалось рассмотреть еще 7 декабря, но тогда кворум на Комитете так и не появился, и было решено продолжить дискуссии в форме т. н. «рабочей группы», в рамках которой обсудить поправки к закону о Высшем совете правосудия ко второму чтению (всего к законопроекту о ВСП было подано больше тысячи поправок). Тогда глава Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия Руслан Князевич посетовал, что одна из причин неоперативности принятия решений – чересчур большой состав (31 человек): «Мы, к сожалению, не можем провести заседание. Состав Комитета является сильно раздутым, и не все депутаты могут своевременно посещать заседания. 6 членов Комитета сейчас находятся за рубежом, поэтому мы не можем провести полноценное заседание. Но для того, чтобы не тратить время, есть альтернативное предложение, согласованное с руководством Верховной Рады – провести заседание в форме т. н. рабочей группы. На следующей сессионной неделе в первом чтении можно было бы рассмотреть закон о Конституционном Суде Украины. Возможно, мы предложим внесение изменений в Гражданский процессуальный кодекс о присяжных. Когда эта сессионная неделя будет, я не знаю, а завтра будет попытка сделать следующую неделю сессионной».

Законопроект о Конституционном Суде

Как видно, надежды Р. Князевича оправдались лишь отчасти. Парламент так и не смог принять в первом чтении законопроект о Конституционном Суде – не менее важный, чем закон о ВСП, ведь именно с его принятием должен быть разблокирован процесс рассмотрения конституционных жалоб.

На заседание Комитета 20 декабря были вынесены два законопроекта о Конституционном Суде: №5336 (автор – Юрий Одарченко) от 01.11.2016 и №5336-1 от 17.11.2016 (в числе авторов Сергей Алексеев,Наталья Агафонова, Леонид Емец, Руслан Сидорович, Роман Романюк, Василий Яницкий, Виктория Пташник), одобренный Советом по вопросам судебной реформы при Администрации Президента и определенный Президентом Украины как неотложный.

«Есть два законопроекта, которые касаются этого вопроса, они альтернативные. Несмотря на замечания отдельных депутатов в отношении законопроекта №5336-1 о нарушении срока его регистрации, установленного регламентом, моя позиция в том, 14-дневный срок не был нарушен, потому что в законе срок в 14 дней определен с момента раздачи материалов народным депутатам Украины, – подчеркнул Р. Князевич. – Позиция комитета в следующем: поскольку проект №5336-1 является более широким, предусматривает целый массив необходимых изменений, а проект №5336 предусматривает поправок меньше, рекомендовать принять за основу проект №5336-1, а автору второй инициативы подготовить свои поправки».

Также глава Комитета подчеркнул, что 16 декабря состоялось заседание Венецианской комиссии, предметом которого было рассмотрение законопроекта №5336-1. «В целом вывод ее положительный за исключением определенных предостережений, которые выписаны в выводе Комитета», – отметил Р. Князевич.

Позицию в поддержку законопроекта №5336-1 озвучил и первый зампредседателя Комитета Л. Емец: «Хотя сегодня состав КСУ уничтожает доверие к этому органу, это не отменяет того факта, что саму институцию мы должны уважать и наполнять ее деятельность эффективным содержанием. Поэтому призываю коллег поддержать наш законопроект».

По итогам обсуждения за принятие в качестве базового законопроекта №5336-1 проголосовали 15 присутствующих, а воздержались 2.

(Подробнее о том, как обсуждался и принимался закон о ВСП, читайте на стр. 3–5)

Общие положения

Оба законопроекта разработаны с целью создания на законодательном уровне условий для реализации новаций в деятельности Конституционного Суда Украины, которые были введены в результате конституционной реформы в части правосудия.

Для достижения этой цели авторы законопроектов предлагают принять закон о Конституционном Суде Украины в новой редакции. Законопроект №5336-1 предусматривает также внесение изменений в ряд законодательных актов, в частности Кодекс об административных правонарушениях, ХПК, УК, законы «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов», «О государственной службе», о регламенте Верховной Рады и др.

Законопроектом №5336-1 предлагается проводить назначение судей КСУ на конкурсной основе. Кроме того, предполагается новая организационная структура Конституционного Суда Украины:

• Большая палата – действует в составе всех судей КСУ и решает вопросы по делам по конституционным представлениям и конституционным обращениям;
• 2 сената суда – каждый действует в составе 9 судей и рассматривает вопросы о конституционности законов Украины (их отдельных положений) по конституционным жалобам лиц. Сенат действует как Конституционный Суд Украины, его постановления об отказе в открытии конституционного производства по делам по конституционным жалобам являются окончательными;
• 6 коллегий судей – каждая действует в составе 3 судей. К полномочиям коллегии относится решение процессуальных вопросов. Постановление об отказе в открытии конституционного производства по делу по конституционной жалобе, вынесенное тремя судьями коллегии, является окончательным.

При рассмотрении конституционной жалобы КСУ может выдать обеспечительный приказ, который является новым институтом принятия мер защиты прав человека в исключительных случаях. Основанием для обеспечения конституционной жалобы является необходимость предотвратить необратимые последствия, которые могут наступить в связи с выполнением окончательного судебного решения.

Предусмотрена возможность отсрочки прекращения действия акта (его отдельного положения), который признан неконституционным. Кроме того, законопроект №5336-1 направлен на обеспечение непрерывности деятельности Суда. Им предусмотрено установление 3-месячного срока для назначения новоизбранного судьи вместо судьи, у которого закончился срок полномочий, или достигшего предельного возраста пребывания в должности судьи КСУ, и продолжение выполнения таким судьей своих полномочий до назначения нового судьи.

Замечания Комитета к проекту

Члены Комитета отметили, что законопроект №5336-1 обеспечивает более комплексный, системный подход к регулированию порядка организации и деятельности КСУ. Вместе с тем, ряд положений проекта, по их мнению, являются дискуссионными и вызывают замечания.

Так, в ч. 1 ст. 1 законопроекта №5336-1 указано, что Конституционный Суд Украины является органом конституционной юрисдикции, хотя Основным Законом Украины он таким органом не определен.

В ст. 11 изложены требования к судье КСУ. Им, в частности, не может быть назначено лицо, которое на день назначения или в течение 2 лет, предшествующих этому дню, было членом или занимало должность в политической партии, другой организации, которая имеет политические цели или участвует в политической деятельности; было кандидатом или избранным на выборную должность в органе государственной власти или местного самоуправления, имело представительский мандат; участвовало в организации или финансировании политической агитации или иной политической деятельности. Такие ограничения, по мнению депутатов, неприемлемы (очевидно, потому, что в таком случае народным депутатам будет сложнее попасть в состав КСУ).

Согласно ч. 1 ст. 12 законопроекта, отбор кандидатур на должности судей Конституционного Суда на конкурсной основе осуществляют конкурсные комиссии, которые создают Президент, парламент и съезд судей Украины. Кроме того, ч. 5 этой статьи предусмотрено, что по результатам изучения документов и сведений, предоставленных кандидатами, и собеседования с ними конкурсная комиссия составляет список кандидатов, рекомендованных на должности судей Конституционного Суда. Он должен содержать количество кандидатур, которое, как минимум, втрое превышает количество вакансий. По мнению Комитета, «предложенные нормы содержат положения, которые не в полной мере предусматривают соответствующие полномочия органов и процедуры для надлежащей имплементации конституционных предписаний».

Ст. 15 проекта регулирует порядок назначения судей КСУ съездом судей Украины, однако в ней не определен механизм решения вопроса о кандидате на должность судьи КСУ в случае получения несколькими кандидатами одинакового количества голосов из числа избранных делегатов съезда.

Также у Комитета вызвало замечание положение законопроекта, которым предусмотрено: «Если количественный состав суда становится меньше того, что обеспечивает его полномочия, вследствие истечения срока полномочий судьи или достижения им предельного возраста пребывания в должности, такой судья продолжает находиться в должности до дня назначения нового судьи, но не более трех месяцев». По мнению депутатов, есть вопрос о необходимости нахождения такого судьи в должности, ведь он не может выполнять полномочия судьи и обеспечить легитимность суда в определенном составе.

Согласно ст. 36 законопроекта №5336-1, распределение судей КСУ между сенатами осуществляется путем жеребьевки. Но как определено ст. 33 и 34, председатель Суда входит в один из сенатов и председательствует на его заседаниях, а его заместитель входит в другой из сенатов и председательствует на его заседаниях, и непонятно, как с учетом указанного должна происходить жеребьевка.

Требуют согласования между собой положения абз. 2 ч. 2 ст. 36 и ч. 2 ст. 67, поскольку по одной норме сенат рассматривает дела с участием не менее 6 судей КСУ, а по другой заседания и пленарные заседания сената являются полномочными, если на них присутствуют не менее 2/3 судей КСУ от состава сената (при том, что сенат является полномочным при участии не менее 6 судей).

В соответствии с ч. 4 ст. 36, сенат рассматривает вопросы о конституционности законов Украины (их отдельных положений) по конституционным жалобам. Но как установлено уже в следующей ст. 37, «если коллегия единогласно постановила решение об отказе в открытии конституционного производства по делу по конституционной жалобе, секретарь коллегии передает конституционную жалобу на рассмотрение сената для решения вопроса об открытии конституционного производства по делу». Т. е. ст. 36 требует дополнения в части полномочий сената, ведь он рассматривает также и вопрос об открытии конституционного производства по делу, а в определенных в ч. 5 ст. 59 случаях еще и проект постановления об отказе сената в пользу Большой Палаты.

Положениями законопроекта предусмотрено ведение реестра законов Украины (их отдельных положений), которые Суд признал неконституционными (п. 12 ч. 2 ст. 44, ч. 4 ст. 91). Возможность реализации этой нормы в Комитете считают дискуссионной. Кроме того, КСУ уполномочен решать вопросы о конституционности не только законов Украины, но и других правовых актов Верховной Рады, Президента, КМУ, ВР АРК, но включение в реестр других актов, которые Суд признает неконституционными, не предложено.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 55 законопроекта, в конституционной жалобе отмечается, в частности, ФИО (при наличии) гражданина Украины, иностранца или лица без гражданства, адрес, по которому он проживает. Однако, согласно Закону «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», иностранцы и лица без гражданства имеют право не только постоянно или временно проживать, а также временно находиться на территории Украины, что в приведенном положении законопроекта не учтено.

Также в конституционной жалобе, согласно проекту, предоставляются «обоснования утверждения о неконституционности закона Украины (его отдельных положений) с указанием того, какое из гарантированных Конституцией Украины прав человека, по мнению субъекта права на конституционную жалобу, претерпело нарушение в результате применения закона» (п. 6 ч. 2 ст. 55), однако Основным Законом гарантированы права не только человека, но и гражданина, и не только права, но и свободы.

Законопроектом установлено, что распределение обращений в Суд между коллегиями осуществляется поочередно по дате поступления и номеру регистрации (ст. 58), однако не указано, кто проводит это распределение и в какой срок. Кроме того, из ч. 1 ст. 59 следует, что обращения в Суд распределяются на судей на заседаниях коллегий, но по какому принципу и в какой срок, не указано. Если судья-докладчик по уважительным причинам (болезнь, командировка, отпуск и т. д.) в течение длительного времени не может подготовить материалы дела к рассмотрению, секретарь коллегии, в состав которой он входит, вносит на рассмотрение этой коллегии предложение о замене судьи-докладчика. С целью обеспечения требований по определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы необходимо уточнить приведенные нормы, а также отметить конкретный временной промежуток, поскольку понятие «длительного времени» является достаточно оценочным.

В ст. 60 предусмотрена возможность отвода судьи, что фактически является урегулированием конфликта интересов. Учитывая норму Закона «О предотвращении коррупции», которой установлено, что правила урегулирования конфликта интересов в деятельности судей Конституционного Суда Украины определяются законами, регулирующими статус соответствующих лиц, по мнению Комитета, было бы целесообразно согласовать редакцию ст. 60 с антикоррупционным законом. К тому же, в этой статье используется термин «близкий родственник», но не указано, в понимании какого закона он применяется.

Относительно положения законопроекта об отставке по собственному желанию Президента Украины, которому предъявлено обвинение, в качестве основания для закрытия конституционного производства по делу о соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об увольнении Президента Украины с поста в порядке импичмента, члены Комитета отметили, что основания досрочного прекращения полномочий главы государства определены Основным Законом, поэтому эту норму нужно согласовать с соответствующими конституционными предписаниями.

Законопроектом предусмотрено, что по вопросам, вынесенным на рассмотрение Суда, в сенат и Большую палату могут подаваться письменные обоснованные юридические заключения (amicus curiae). Суд по своему усмотрению решает вопрос о приобщении таких выводов к делу и их рассмотрении (ч. 3 ст. 69). Приведенное положение не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, ведь в нем не указано, кем (физическим или юридическим лицом) могут подаваться такие выводы, и какие существуют критерии для того, чтобы вывод считался обоснованным юридическим заключением.

Также члены Комитета отметили, что ч. 3 ст. 89 законопроекта, которой устанавливается, что «если Суд, рассматривая дело по конституционной жалобе, признал закон Украины (его положение) соответствующим Конституции Украины, но одновременно обнаружил, что суд применил закон (его положение), истолковав его способом, который не соответствует Конституции Украины, Суд указывает на это в резолютивной части решения» нуждается в дополнительной аргументации.

Дискуссионными, по мнению Комитета, являются и дополнения в Уголовный кодекс, в результате которых председатель Конституционного Суда и судья КСУ отнесены не к судьям, а к государственным деятелям, а также установлена ответственность за умышленное неисполнение должностным лицом решения КСУ и умышленное невыполнение им заключения Конституционного Суда Украины. Очевидно, в данном случае народные депутаты опасаются, что ответственность за невыполнение решений КСУ могут понести и они.

Также депутаты считают необходимым унифицировать использование терминов, в частности, ежемесячное пожизненное денежное содержание и пожизненное денежное содержание, предварительная проверка обращений и предварительное рассмотрение обращений, приказ и обеспечительный приказ, прекращение производства и закрытие производства и т. п. В целом, по их мнению, законопроект вызывает и другие логические, содержательные, технико-юридические замечания, которые могут быть учтены при его доработке.