Верховний Суд визначив, коли громадська організація має право оскаржувати ставки збору за паркування в інтересах мешканців міста

Громадська організація уповноважена пред’являти позов про оскарження нормативно-правового акту в інтересах інших осіб, зокрема, мешканців міста, які не є членами громадської організації, за умови, що такі повноваження передбачені її статутними документами або законодавчими актами, а також якщо положення нормативно-правового акту поширюються на осіб, в інтересах яких діє громадська організація. Відповідну позицію висловив Верховний Суд у постанові від 10 травня 2024 року по справі №420/18539/22.

Обставини справи

У грудні 2022 року до Одеського окружного адміністративного суду звернулася громадська організація з позовом до Одеської міської ради, в якій просила визнати протиправним рішення про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у Одесі.

ГО зазначала, що оскаржуваним рішенням встановлено різні ставки збору за місця для паркування: для спеціально відведених автостоянок встановлено нижчу ставку, ніж для майданчиків платного паркування. При цьому відсутня процедура зміни виду місця паркування, з чого вбачається можливість існування корупційної схеми, коли органи місцевого самоврядування можуть зменшувати розмір податку для операторів, змінюючи тільки вид місць паркування.

Окрім цього позивач звертав увагу, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем під час дистанційного засідання, що є порушенням процедури, оскільки жодна законодавча норма не передбачає проведення засідань органів місцевого самоврядування (міських рад) у дистанційному режимі.

Також позивач стверджував, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, повинен затверджуватися безпосередньо у рішенні про встановлення збору, водночас оскаржуване рішення такого переліку не містить.

Одеський окружний адміністративний суд адміністративний позов задовольнив. П`ятий апеляційний адміністративний суд скасував зазначене рішення суду першої інстанції та ухвалив нове, яким у задоволенні позову відмовив.

Суд апеляційної інстанції зауважив, що повноваження на захист прав та інтересів інших осіб мають бути передбачені у статутних документах громадської організації, а інтереси осіб, права яких захищаються, повинні мати безпосередній зв`язок з предметом позову.

У цьому випадку оскаржуваний нормативно-правовий акт не стосується прав та законних інтересів ГО, оскільки дія положень спірного нормативно-правового акту розповсюджується лише на платників збору за місця для паркування транспортних засобів: юридичних осіб або фізичних осіб-підприємців, тоді як засновниками та членами громадської організації є лише фізичні особи, які не є учасниками правовідносин, які регулюються оскаржуваним нормативно-правовим актом.

Громадська організація звернулася з касаційною скаргою, в якій вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції в частині відсутності у позивача як громадської організації порушеного права. При цьому скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАСУ та зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки Верховного Суду від 23 лютого 2023 року у справі № 810/3361/18, від 11 червня 2020 року у справі № 804/577/18 та від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19.

Що вирішив Верховний Суд

Як зазначив ВС, під час вирішення спору суд насамперед повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

Громадська організація посилалася на те, що метою подання позову є захист прав та законних інтересів фізичних осіб - членів ГО та інших юридичних осіб, які звернулися до неї з запитами щодо проведення перевірки та реагування на прийняте рішення щодо встановлення ставок збору.

При цьому позивач зазначав, що пред`являючи позовну заяву, ГО виконує свої безпосередні статутні завдання.

Суди попередніх інстанцій дійшли протилежних висновків щодо наявності у Громадської організації порушеного права у спірних правовідносинах.

Так, суд першої інстанції у своєму рішенні зазначив, що позивач звернувся до суду в інтересах своїх членів, які є жителями міста Одеси та, відповідно, ці фізичні особи мають право на користування місцями для паркування транспортних засобів, а відтак оскаржуваним рішенням, за умови його протиправності, можуть бути порушені права таких осіб - членів ГО, зважаючи на те, що відповідно до свого статуту позивач має право представляти та захитати свої законні інтереси та законні права та інтереси своїх членів в органах влади, правоохоронних органах, прокуратурі та судах.

Зі свого боку, суд апеляційної інстанції зазначив, що положення Закону України «Про громадські об`єднання» та норми Статуту ГО свідчать про те, що вказана громадська організація має право захищати права виключно своїх членів фізичних осіб.

Разом з тим, оскаржуваним рішенням встановлено ставки збору для паркування для відповідних операторів майданчиків, тобто для суб`єктів господарювання, які провадять діяльність з організації паркування (юридичних осіб та ФОП). Це свідчить про те, що спірний нормативно-правовий акт не впливає на фізичних осіб, а стосується лише суб`єктів господарювання, а тому позивач не обґрунтував належним чином наявність порушеного права.

Вирішуючи порушене питання, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.

Згідно з рішенням КСУ від 28 листопада 2013 року № 12-рп/2013 громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Отже, громадська організація має право пред`являти позов до суду в інтересах інших осіб у двох альтернативних випадках:

(1) у разі необхідності захистити права та інтереси членів громадської організації;

(2) у разі необхідності захистити права та інтереси інших осіб (не членів громадської організації), які звернулися.

Проте кожній із зазначених ситуацій, коли громадська організація може звернутися до суду, кореспондує умова, що такі повноваження мають бути передбачені статутними документами або законодавчими нормами.

Особливості правового статусу громадських організацій, що звертаються до суду в інтересах своїх членів аналізувалися Верховним Судом у справі № 640/21611/19. У постанові від 31 березня 2021 року Верховний Суд дійшов таких висновків:

«Громадські організації є організаційно-правовою формою діяльності людей, які об`єднуються для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності. Таким чином, діяльність громадських організацій не можна розглядати абстрактно, без зв`язку з її метою та правами людей (її членів), що об`єдналися. Створюючи громадську організацію або вступаючи до неї, її члени об`єднуються на визначених статутом умовах для спільної реалізації своїх прав.

Отже, вирішуючи питання щодо права громадських організацій на звернення до суду в інтересах інших осіб, суди повинні з`ясувати:

- статус громадської організації та її засновників, їх безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову;

- мету громадської організації та її безпосередній зв`язок з предметом позову;

- інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту;

- чи зверталися ці особи за захистом своїх прав до громадської організації;

- добросовісність дій громадської організації, що звертається до суду.

Суд звертає увагу, що позови в інтересах неконкретизованих осіб (в інтересах суспільства, народу) можуть розглядатися як виняток у випадках, прямо передбачених законодавством. Зокрема, на захист екологічних інтересів суспільства відповідно до Орхуської конвенції та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідно до Статуту Громадської організації, ГО є добровільним громадським об`єднанням фізичних осіб для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів, яке утворюється та діє за організаційно-правовою формою як громадська організація. Засновниками та членами (учасниками) ГО є фізичні особи.

Основною метою діяльності Організації є: сприяння в установленому порядку боротьбі з корупцією та незаконною діяльністю, громадський контроль за дотриманням Конституції та законів України посадовими особами державних органів влади, органів місцевого самоврядування, правоохоронних органів, прокуратурою та судами та захист прав і законних інтересів членів ГО.

Завданнями Організації є, зокрема: сприяння розвитку і зміцненню демократичної, соціальної і правової держави, верховенства права та законів; сприяння підвищенню в суспільстві рівня поваги до закону і правопорядку; участь у заходах запобігання та протидії корупції та боротьбі з незаконною діяльністю (крім випадків, копи це віднесено законом до компетенції уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції та боротьби з незаконною діяльністю); громадський контроль за діяльністю державних органів влади та їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, за забезпеченням норм службової етики державними службовцями та осіб прирівняних до них; забезпечення громадського контролю за використанням коштів державного бюджету і місцевих бюджетів; громадський контроль за збором та використанням податків, сплачених платниками податків; здійснення громадського контролю за дотриманням прав людини; захист, відстоювання і зміцнення принципів права у суспільних відносинах.

Для досягнення основної мети Організація проводить, серед іншого, таку діяльність – представляє та захищає свої законні інтереси та законні права своїх членів в органах державної влади, правоохоронних органах, прокуратурі та судах.

Для виконання основних завдань Організація має право, зокрема: представляти та захитати свої законні інтереси та законні права та інтереси своїх членів в органах влади, правоохоронних органах, прокуратурі та судах; здійснювати громадську експертизу діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; брати участь у заходах запобігання та протидії корупції та боротьби з незаконною діяльністю (крім випадків, коли це віднесено законом до компетенції уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції та боротьби з незаконною діяльністю).

Отже, згідно з установчими документами, Громадська організація має повноваження представляти та захищати права та інтересів виключно тих осіб, які є членами такої громадської організації. При цьому членами ГО можуть бути виключно фізичні особи. Право на представлення та захист прав та інтересів осіб, які не є членами громадської організації, установчі положення не передбачають.

Обґрунтовуючи мету звернення до суду, позивач надав список членів Громадської організації, серед яких 11 фізичних осіб, які мають адресу місця проживання у м. Одесі. У матеріалах справи також містяться заяви деяких членів ГО, які просять провести антикорупційну експертизу оскаржуваного у цій справі рішення та, за необхідності, - оскаржити указане рішення.

Надаючи оцінку зв`язку зазначених осіб безпосередньо з предметом позову, колегія суддів звертає увагу, що рішення, яке є предметом судового оскарження, є нормативно-правовим актом. Проте не кожен нормативно-правовий акт діє на всіх без виключення осіб, оскільки акт може створювати юридичні наслідки лише для певних суб`єктів права (діє за певним колом осіб).

При цьому, положеннями частини другої статті 264 КАСУ передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Тобто при оскарженні громадською організацією нормативно-правового акта в інтересах інших осіб, виникає не тільки умова щодо наявності повноважень у громадської організації на представлення інтересів інших осіб, а й умова, що положення нормативно-правового акта обов`язково мають розповсюджуватися на осіб, в інтересах яких діє громадська організація.

Отже, до перелічених вище критеріїв, за якими з`ясовується наявність чи відсутність права громадської організації на звернення до суду в інтересах інших осіб (у постанові Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 640/21611/19) у цьому випадку необхідно додати ще один критерій, якщо предметом оскарження є нормативно-правовий акт.

Так, суди повинні з`ясувати також, що до осіб, в інтересах яких подано громадською організацією позовну заяву, застосовується оскаржуваний нормативно-правовий акт, або така особа є суб`єктом правовідносин, у яких застосовується відповідний акт.

У контексті викладеного суд касаційної інстанції зазначає, що положеннями статті 268-1 Податкового кодексу України регламентовані відносини зі справляння збору за місця для паркування транспортних засобів. Зокрема пунктом 268-1.1 статті 268-1 цього Кодексу передбачено, що платниками збору є юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи - підприємці, які згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів.

Тобто, до кола суб`єктів, на яких розповсюджується рішення Одеської міської ради від 29 червня 2022 року № 970-VIII «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі», належать виключно суб`єкти господарювання - юридичні особи та/або фізичні особи-підприємці.

Громадська організація не належить до суб`єктів господарювання, які організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, а також установчі документи зазначеної організації не надають Організації повноважень взаємодіяти з суб`єктами господарювання, оскільки діяльність Організації спрямована виключно на захист її членів, якими можуть бути виключно фізичні особи.

З цих підстав, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що на фізичних осіб, які є членами громадської організації, не розповсюджується дія оскаржуваного нормативно-правового акта, а тому у спірних правовідносинах відсутнє порушене право як у членів організації - фізичних осіб, так і у громадської організації, яка подала позов в інтересах таких осіб.

Суд апеляційної інстанції також правомірно відхилив посилання позивача на те, що до Громадської організації звернулися інші юридичні особи з проханням відреагувати на прийнятий нормативно-правовий акт, оскільки, як вже було зазначено вище, установчими документами Громадської організації не передбачено можливість здійснювати захист інших осіб, які не є членами організації, тоді як така можливість обов`язково має бути передбачена статутними документами або законодавчими нормами.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що оскаржуваний нормативно-правовий акт не розповсюджується на учасників (членів) Громадської організації, а тому зазначена громадська організація не має достатніх та обґрунтованих підстав для звернення до суду в інтересах їх учасників, тоді як захист інтересів осіб, які не є учасниками Організації, статутними документами та законодавством не передбачений.

З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що Громадська організація не довела під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій, що має право на звернення до суду в інтересах інших осіб, з огляду на що Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції в частині відсутності порушеного права позивача.

Верховний Суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, яке оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Відтак, суд не повинен з`ясовувати питання щодо правомірності оскарженого рішення, адже це питання не має самостійного правового значення.

Водночас, встановивши відсутність у позивача порушеного права оскаржуваним у цій справі рішенням, апеляційний суд проаналізував доводи позивача по суті спору.

Колегія суддів нагадує, що суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав, лише за позовом належного позивача, тобто якщо буде встановлено наявність у позивача порушеного права. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.

За таких обставин, висновки по суті спору зроблено за обставин, коли у позивача відсутнє порушене право, а тому їх слід виключити з мотивувальної частини судового рішення суду апеляційної інстанції.

Отже, КАС ВС постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду змінив у мотивувальній частині з урахуванням висновків Верховного Суду, в іншій частині залишив без змін.

Автор: Наталя Мамченко 

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.