Верховний Суд визначив правові підстави відповідальності держави за шкоду, заподіяну неконституційними нормами

Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у справі № 160/6949/20 дійшла висновків що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ключовими питаннями у цій справі були:

1) наявність правових підстави для відшкодування матеріальної шкоди, завданої застосуванням норми закону, яка згодом була визнана неконституційною;

2) який орган слід вважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними.

Відповідаючи на перше з окреслених питань, Об`єднана палата зазначає наступне.

З урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, Об`єднана палата констатує, що суд не може відмовити в задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.

Об`єднана палата зазначає, що судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернувся до суду з позовом як колишній прокурор місцевої прокуратури, якому в період з липня 2015 по вересень 2019 року посадовий оклад як основна складова заробітної плати був розрахований в розмірі меншому ніж визначено статтею 81 Закону № 1697-VІІ і його звернення з позовом до суду було зумовлено виникненням права на відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного Кодексу України, який було визнано неконституційною.

Відповідно до частини другої статті 81 Закону № 1697-VІІ (в редакції Закону України від 02.07.2015 № 578-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за:

1) вислугу років;

2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.

Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Розмір посадового окладу прокурорів визначений частиною третьою статті 81 Закону, яка протягом спірного в цій справі періоду (2015-2019 роки) передбачала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01.07.2015 - 10 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2016 - 11 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2017 - 12 мінімальних заробітних плат.

Разом з тим, 01.01.2015 набрав чинності Закон № 79-VIII, яким внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного Кодексу України та установлено, що стаття 81 Закону № 1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

На виконання приписів пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного Кодексу України України Кабінет Міністрів України постановою від 30.09.2015 № 763 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505» вніс зміни до постанови № 505, якими затвердив нові схеми посадових окладів працівників прокуратур.

Об`єднана палата вважає за необхідне наголосити на тому, що законодавець, наділивши Кабінет Міністрів України повноваженнями встановлювати порядок виплати та розміри заробітної плати прокурора, запровадив відмінне від передбаченого положеннями статті 81 Закону № 1697-VІІ нормативне регулювання заробітної плати прокурора, що суперечить принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

Надалі, Конституційний Суд України Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Конституційний Суд України в Рішенні від 26.03.2020 № 6-р/2020 встановив, що норма БК України, яка була визнана неконституційною, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

За своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

Тобто шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.

Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Отже, положення частини третьої статті 152 Конституції України містять посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, які визнані неконституційними, не повинно здійснюватися в іншому, ніж у встановленому законом порядку.

Конституційний Суд України в своїх рішеннях неодноразово підтверджував висловлену ним юридичну позицію згідно з якою відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна та моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, тому позитивним обов`язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування (рішення Конституційного Суду України від 07.10.2009 № 25-рп/2009, від 07.04.2021 № 1-р(II)/2021, від 21.07.2021 №4-р(II)/2021).

Разом з тим, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на час розгляду цієї справи, незважаючи на вимоги статті 152 Конституції України, не прийнятий.

Зважаючи на наведене, Об`єднана палата констатує, що з 01.01.2015 було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020.

Визнання зазначеного положення БК України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.

Об`єднана палата зазначає, що Верховний Суд у своїй постанові від 20.12.2023 у справі № 420/17886/21 слушно зауважив, що шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта і відсутність передбаченого частиною третьою статті 152 Конституції України спеціального закону, який встановлює порядок відшкодування зазначеної шкоди не звільняє державу від обов`язку здійснити таку компенсацію.

Відповідаючи на питання, який орган слід вважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними та оцінюючи доводи прокуратури про те, що таким органом є Державна казначейська служба України, Об`єднана палата вважає за необхідне зазначити таке.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 27.11.2019 у справі №242/4741/16-ц виклала правовий висновок, відповідно до якого у спорах про відшкодування шкоди державою остання бере участь у справі як відповідач через той орган, діяннями якого заподіяно таку шкоду. При цьому, залучення або незалучення до участі у таких категоріях спорів Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки Державна казначейська служба України чи її територіальний орган не є тим суб`єктом, який порушив права чи інтереси позивача.

Об`єднана палата констатує, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.

З огляду на викладене, Об`єднана палата погоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 20.12.2023 у справі №420/17886/21 і керуючись частиною третьою статті 152 Конституції України, вважає за необхідне сформулювати такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

Застосовуючи наведені вище правові висновки до обставин цієї справи, Об`єднана палата констатує, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

Об`єднана палата вважає за необхідне зазначити, що матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом цього спору, може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за спірний в цій справі період.

Обставини справи

У червні 2020 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив стягнути з Держави Україна в особі прокуратури Дніпропетровської області матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру», завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 у розмірі 767464,47 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Законом України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України доповнено пунктом 26, згідно з яким норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, чим, на думку позивача, порушено його право власності на майно, а саме на отримання заробітної плати у розмірі, встановленому частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII.

Позивач зауважив, що Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 Конституційний Суд України визнав положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними). На цій підставі позивач, посилаючись на частину третю статті 152 Конституції України, вказує на те, що він має право на відшкодування матеріальної шкоди, завданої прийняттям закону, який згодом визнаний неконституційним.

Шкоду, про стягнення якої заявлено позов в цій справі, позивач визначив як різницю між фактично отриманими сумами посадового окладу та сумами, які він мав би отримувати у спірний період, якби ці посадові оклади виплачувались у тому розмірі, який визначений у статті 81 Закону № 1697-VII.

Позивач наголошував на тому, що приписи частини третьої статті 152 Конституції України є нормами прямої дії, що дозволяє йому вимагати захисту свого права, порушеного дією закону, що не відповідав Конституції України.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 13.10.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, позов задовольнив. Стягнув з держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного згідно з частиною третьою статті 81 Закону №1697-VII, завдану положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 24.09.2019 в сумі 767464,47 грн.

12.02.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Дніпропетровської обласної прокуратури, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.01.2021, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

Верховний Суд ухвалою від 23.02.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

15.04.2021 позивач подав до Верховного Суду відзив на вказану вище касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу прокуратури без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

25.05.2023 колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду постановила ухвалу, якою передала справу № 160/6949/20 за позовом позивач до держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13.07.2023 повернула справу №160/6949/20 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

06.08.2024 колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду постановила ухвалу, якою передала справу № 160/6949/20 на розгляд Об'єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Автор: Тарас Лученко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.