Конституційні гарантії судового захисту соціальних прав та можливість їх обмеження процесуальним строком

Берназюк Ян

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

У контексті досліджуваного питання варто одразу акцентувати увагу на тому, що у Конституції України закріплена гарантія визнання людини найвищою соціальною цінністю в Україні, яка є соціальною і правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права, а також зафіксовано безумовний обов’язок держав забезпечувати соціальну спрямованість економіки (ст. ст. 1, 3, 8 та 13).

Окремо на конституційному рівні встановлено, що держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (ст. 17); громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх, зокрема, у старості та в інших випадках, передбачених законом; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ст. 46);

Надважливим є також те, що право на соціальний захист відноситься до основних прав і свобод, які гарантуються державою, і за жодних умов не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбачених Конституцією України (ст. ст. 22 та 64).

Лише протягом останніх двох років Конституційний Суд України, застосовуючи зазначені положення Основного Закону як норми прямої дії, визнав неконституційним положення абзацу першого підпункту 164.2.19 пункту 164.2 статті 164 Податкового кодексу України (рішення від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018); підпункт 3 пункту 12 розділу І Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (рішення від 22 травня 2018 року № 5-р/2018); положення пункту «а» статті 54, статті 55 Закону України «Про пенсійне забезпечення» від 5 листопада 1991 року № 1788-XII (рішення від 4 червня 2019 року № 2-р/2019).

Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України (справа про соціальні гарантії громадян) від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007, утверджуючи і забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому відповідно до частини другої статті 6, частини другої статті 19, частини першої статті 68 Конституції України вони є загальнообов’язковими, однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами; невиконання державою своїх соціальних зобов’язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави.

Згідно з позицією Конституційного Суду України, яка висловлена у рішенні від 4 червня 2019 року № 2-р/2019 (пункти 3.1 та 3.2 мотивувальної частини), до основних обов`язків держави належить забезпечення реалізації громадянами соціальних, культурних та економічних прав; гарантування державою конституційного права на соціальний захист є однією з необхідних умов існування особи і суспільства; рівень соціального забезпечення в державі має відповідати потребам громадян, що сприятиме соціальній стабільності, забезпечуватиме соціальну справедливість та довіру до держави; гарантування державою цих прав, у тому числі права на пенсійне забезпечення як складової конституційного права на соціальний захист, має здійснюватися на основі Конституції України та у спосіб, що відповідає їй. Основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з незалежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім`ї (пункт 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012). За будь-яких обставин сутність права на пенсійне забезпечення як складової конституційного права на соціальний захист не може бути порушена, а законодавче регулювання у цій сфері має відповідати принципам соціальної держави. Конституційний Суд України наголошував на необхідності дотримання вказаних принципів, зокрема, у Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011. Держава Україна як учасниця Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року визнає право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування, і може встановлювати тільки такі обмеження цього права, які визначаються законом, і лише остільки, оскільки це сумісно з природою зазначеного права, і виключно з метою сприяти загальному добробуту в демократичному суспільстві.

Отже, право особи на отримання пенсії як складова частина права на соціальний захист є її конституційним правом, що гарантується, в тому числі, міжнародними зобов`язаннями України.

Особливою формою здійснення права на пенсію є пенсійні правовідносини, які водночас виступають як один із видів суспільних відносин. Пенсійні правовідносини розглядаються як особлива форма соціальної взаємодії, що об`єктивно виникає в суспільстві відповідно до закону, учасники якої мають взаємні кореспондуючі права та обов`язки і реалізують їх з метою задоволення своїх потреб та інтересів в особливому порядку, який не заборонений державою чи гарантований і охороняється нею в особі певних органів.

Людина вступає в пенсійні правовідносини для реалізації свого права на отримання пенсійного забезпечення і такі відносини, за загальним правилом, мають безстроковий характер.

Потрібно відрізняти пенсію за віком, яка призначається довічно, та пенсії, які можуть мати термін дії (наприклад, пенсія по інвалідності - на період встановлення інвалідності; пенсія у зв`язку з втратою годувальника дітям померлого годувальника призначається до досягнення 18 річного віку, а тим, що навчаються у вищому навчальному закладі, - до закінчення навчання, але не більше, ніж до досягнення 23 років).

Пенсія за віком призначається конкретній особі на підставі наявного страхового стажу та розміру заробітної плати, яку вона отримувала, та, відповідно, відрахувань до спеціального фонду.

Тобто, пенсія за віком - це свого роду «державний депозит» (примусовий та індивідуальний) кожної особи, який залежить від праці такої особи та підлягає безумовному поверненню з боку держави у встановленому розмірі протягом всього життя пенсіонера, крім виняткових випадків, що можуть бути встановлені законом.

Законодавство про пенсійне забезпечення базується на Конституції України, складається, у першу чергу, з Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, законів України «Про пенсійне забезпечення», «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», «Про недержавне пенсійне забезпечення», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», міжнародних договорів з пенсійного забезпечення, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також інших законів та підзаконних актів, прийнятих відповідно до законів про пенсійне забезпечення, що регулюють відносини у сфері пенсійного забезпечення.

При цьому однією з гарантій реалізації конституційного права на соціальне забезпечення є судовий захист відповідного права. Виходячи з предметної юрисдикції адміністративних судів, визначеної ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), справи, пов’язані із захистом соціальних прав громадян, розглядаються у порядку адміністративного судочинства.

Між тим, як у судовій практиці, так і серед практиків на сьогодні не вироблено єдиного підходу до визначення порядку та особливостей обчислення строків звернення до адміністративного суду для захисту соціальних прав, передусім права на пенсійне забезпечення, що зумовлює необхідність проведення даного дослідження.

Це питання досить часто виступає «наріжним каменем» значної частини спорів, які виникають у сфері соціального захисту особи. Проблема строків як універсальної категорії, що застосовується у процесі вирішення спорів в суді, та під час вирішення спорів саме у сфері соціального захисту піднімалися у попередніх публікаціях, зокрема, «Законодавство у сфері соціального захисту потребує кодифікації», «Строки в адміністративному судочинстві як фундаментальна правова категорія», «Види процесуальних строків у адміністративному судочинстві», «Пропуск процесуального строку не повинен слугувати засобом легалізації триваючого правопорушення». Досить детально проблему «Строки звернення до суду в адміністративних справах» висвітлив у своїй презентації суддя Верховного Суду Кравчук В.М. 

У КАС України строки звернення до адміністративного суду визначені у ст. ст. 122-123, в яких йдеться про загальний порядок обчислення строків звернення до суду для фізичних та юридичних осіб, а також суб’єктів владних повноважень; наслідки пропуску строків звернення до адміністративного суду тощо.

Загальновідомо, що строк звернення до суду встановлюється з метою забезпечення дотримання принципу правової визначеності, що, зокрема, слід розуміти як спрямованість на створення ситуації упевненості для відповідача у справі (як правило, суб’єкта владних повноважень) стосовно відсутності у особи бажання звертатись з відповідним позовом, у тому числі, захищати свої права, та отримання розуміння стабільності (безспірності) відповідних правовідносин.

Наразі існують різні підходи до розуміння юридичної природи строків звернення до адміністративного суду.

Так, існує позиція, згідно з якою строк звернення до суду є матеріально-правовим, оскільки він безпосередньо пов’язаний із реалізацією прав і свобод відповідної особи. В обґрунтування цього також вказується на те, що цей строк суттєво відрізняється від інших строків, які містяться у процесуальному законодавстві, за суттю, правовим характером, нормативним закріпленням, наслідками пропуску, порядком поновлення тощо; строк звернення до суду не перестає бути матеріально-правовим строком, незважаючи на те, що він міститься у процесуальному законодавстві.

Оцінюючи доцільність підходу, за якого строк звернення до адміністративного суду вважається матеріально-правовим, необхідно акцентувати увагу на тому, що такий підхід сформувався в період чинності попередньої редакції КАС України.

Зокрема, строки звернення до адміністративного суду визначались в главі 8 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), яка мала назву «Строки». При цьому, в цій главі розмежовувались строки звернення до суду (ст. ст. 99-100) та процесуальні строки (ст. ст. 101-103), із чого можна було зробити висновок про те, що строк звернення до адміністративного суду не є процесуальним.

Ймовірно, певний вплив на формування такого підходу мав і лист Вищого адміністративного суду України від 13 жовтня 2010 року № 1425/11/13-10, який був адресований головам апеляційних адміністративних судів та, серед іншого, містив деякі «рекомендації» щодо «безумовного» застосування строків під час вирішення соціальних спорів: адміністративним судам під час розгляду справ, пов’язаних із соціальними виплатами, необхідно враховувати те, що відповідно до ч. 1 ст. 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами; частиною другою цієї статті визначено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів; чинними положеннями ч. 1 ст. 100 КАС України передбачено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала; під час вирішення питання про відкриття провадження у справі місцевим адміністративним судам необхідно перевіряти додержання строку звернення до суду та у разі пропуску такого строку та визнання вказаних особою причин пропуску строку неповажними місцевий адміністративний суд повинен залишити адміністративний позов без розгляду; (можливі випадки, коли в частині вимог позовну заяву слід залишати без розгляду, а в іншій частині – відкривати провадження у справі); апеляційним адміністративним судам при розгляді апеляційних скарг у справах, пов’язаних із соціальними виплатами, необхідно перевіряти законність та обґрунтованість висновків суду першої інстанції про наявність поважних причин для поновлення строків на звернення до адміністративного суду в разі подання заперечень на ухвалу про поновлення строку звернення до суду; якщо апеляційним адміністративним судом буде встановлено необґрунтованість висновків місцевого суду про наявність поважних причин для поновлення строку звернення до адміністративного суду, апеляційний адміністративний суд повинен скасувати постанову суду першої інстанції і залишити позовну заяву без розгляду.

При цьому, досить обґрунтованою та дещо відмінною є висловлена трохи згодом позиція Верховного Суду України, який у повному складі у постанові від 11 червня 2012 року у справі № 21-39а12 (фізична особа - позивач звернулася до суду з позовом до Управління соціального захисту про визнання неправомірними дій щодо відмови в перерахунку допомоги на оздоровлення за вісім років) констатував таке: відповідно до частини першої статті 100 КАС, чинної на час вирішення спірних відносин, пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін; аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що суб’єкт владних повноважень мав право вимагати застосувати наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду, але він не мав права посилатися на положення статті 99 КАС як на підставу для обмеження виплати щомісячної допомоги на оздоровлення, оскільки стаття 99 КАС встановлює строки звернення до адміністративного суду і не регламентує порядок діяльності суб’єкта владних повноважень при нарахуванні та здійсненні виплат соціальних виплат; зважаючи на те, що суб’єкт владних повноважень, здійснюючи свої владні управлінські функції, повинен діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовувати правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності він може, посилаючись на норми права, які регламентують його діяльність, а не діяльність суду; за таких обставин, на думку Верховного Суду України, суд касаційної інстанції не вправі був відмовляти в задоволенні позовних вимог щодо виплат щомісячної допомоги на оздоровлення, які заявлені позивачем одночасно за декілька періодів нарахування, з підстав, передбачених статтею 99 КАС.

Додатковим аргументом на підтвердження думки про віднесення строку звернення до суду до матеріально-правових також вказується те, що такий строк є подібним до строку позовної давності в цивільному судочинстві, який, в свою чергу, регламентований нормами матеріального права – главою 19 Цивільного кодексу України (далі – ЦК України).

Проте таке ототожнення видається не зовсім вірним, оскільки на відміну від строку позовної давності, сплив якої є підставою для відмови у задоволенні позову, однак не перешкоджає розгляду справи (ст. 267 ЦК України), закінчення строку звернення до адміністративного суду є підставою для залишення позову без руху та наступного повернення позову (ст. 123 КАС України). Тобто пропуск процесуального строку тягне за собою відмову від здійсненні правосуддя, в той час як матеріальний строк – відмову у задоволенні позову повністю або частково, що передбачає фактичне здійснення правосуддя.

Після набрання чинності КАС України у редакції після 15 грудня 2017 року, глава 6, до якої включені норми, що визначають строки звернення до адміністративного суду, носить назву «Процесуальні строки», що дозволяє поставити під сумнів віднесення відповідного строку до матеріально-правового.

Так, ст. 122 КАС України регламентовано, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

На цій підставі можна зробити висновок, що КАС України передбачає можливість встановлення іншими законами спеціальних строків звернення до адміністративного суду, а також спеціального порядку обчислення таких строків (можливість поділу строків звернення до адміністративного суду на загальні та спеціальні).

При цьому, зважаючи на особливий характер соціальних прав, необхідно вважати, що у справах, пов’язаних з їх захистом, належить застосовувати спеціальні строки.

Такий висновок ґрунтується на такому.

Відповідно до ч. 2 ст. 233 Кодексу законів про працю України (далі – КЗпП України), у разі порушення законодавства про оплату праці працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення належної йому заробітної плати без обмеження будь-яким строком.

У 2013 році Конституційний Суд України виніс рішення у справах № 8-рп/2013 і № 9-рп/2013, у яких дійшов висновку про те, що працівник має право звернутися до суду з позовом про стягнення сум несвоєчасно отриманої заробітної плати, індексації заробітної плати та компенсації втрати частини заробітної плати у зв’язку з порушенням строків її виплати як складових належної працівнику заробітної плати, без обмеження будь-яким строком незалежно від того, чи були такі суми нараховані роботодавцем. Це право працівника, як зазначив Суд, відповідає засадам справедливості, добросовісності, розумності як складовим конституційного принципу верховенства права та не порушує балансу прав і законних інтересів працівників і роботодавців.

Приймаючи таке рішення, Конституційний Суд України виходив з того, що винагорода за виконану працівником роботу є джерелом його існування та має забезпечувати для нього достатній, гідний життєвий рівень. Це визначає обов’язок держави створювати належні умови для реалізації громадянами права на працю, оптимізації балансу інтересів сторін трудових відносин, зокрема, шляхом державного регулювання оплати праці.

Подібний висновок щодо порядку обчислення строків звернення до адміністративного суду зроблений стосовно громадян, які проходять публічну службу та звертаються щодо виплати неотриманих з вини роботодавця сум оплати праці.

Зокрема, в Узагальненому науково-консультативному висновку Науково-консультативної ради (2014 рік) було зазначено, що під час розв’язання публічно-правових спорів про стягнення на користь осіб, які перебувають (перебували) на публічній службі, заробітної плати (суддівської винагороди, грошового забезпечення тощо) у разі порушення законодавства про оплату праці потрібно застосовувати положення ч. 2 ст. 233 КЗпП України, тобто у цій категорії спорів звернення до суду здійснюється без обмеження будь-яким строком.

Стосовно необхідності застосування спеціальних строків, навіть Верховний Суд України у постановах від 1 березня 2016 року у справі № 21-3397а15, від 25 травня 2016 року у справі № 21-1249а16 та 25 травня 2016 року у справі № 164/1904/14-ц зазначив, що спори у справах, пов'язаних з пенсійними виплатами, мають розглядатися у межах звернення до адміністративного суду, тобто в межах шестимісячного строку, але при розгляді цієї категорії справи слід застосовувати положення спеціальних норм.

Отже, питання щодо порядку обчислення строків звернення до адміністративного суду у справах, пов’язаних із виплатою всіх складових заробітної плати, в тому числі оплати праці особам, які проходять публічну службу, в цілому врегульоване.

Водночас у справах, пов’язаних із захистом соціальних прав у частині стягнення неотриманої з вини органів, які призначають та виплачують пенсію, сум пенсії, особливий порядок застосування строків звернення до адміністративного суду саме процесуальним законодавством не визначений. На цій підставі склалася неоднакова судова практика у даній категорії справ.

Наприклад, у постанові від 24 квітня 2018 року у справі № 646/6250/17 на підставі аналізу положення ч. 1 ст. 122 КАС України у системному зв’язку з положенням ч. 2 ст. 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» Верховний Суд дійшов висновку, що у разі порушення законодавства про пенсійне забезпечення органом, що призначає і виплачує пенсію, адміністративний позов з вимогами, пов’язаними з виплатами сум пенсії за минулий час, у тому числі сум будь-яких її складових, може бути подано без обмеження будь-яким строком та незалежно від того, чи були такі суми нараховані цим органом. Такий висновок ґрунтується на тому, що право особи на отримання пенсії є безумовним і забезпечення цього права становить суть взятих на себе державою зобов’язань у соціальній сфері. Важливо, що станом на 7 липня 2020 року згідно з Єдиним державним реєстром судових рішень така позиція застосована судами першої та апеляційної інстанції вже більше 3000 разів.

Системний аналіз даної статті дає підстави дійти висновку, що, за загальним правилом, не існує строкового обмеження стосовно виплати пенсії у визначеному законодавством розмірі за минулий час, яку особа не отримувала з вини відповідного суб’єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 25 травня 2016 року у справі № 164/1904/14-ц, у постановах Верховного Суду, зокрема, від 24 квітня 2018 року у справі № 646/6250/17, від 30 жовтня 2018 року у справі № 493/1867/17, від 22 січня 2019 року у справі № 201/9987/17(2-а/201/304/2017), від 19 березня 2019 року у справі № 806/1952/18 та 29 листопада 2019 року у справа №608/957/16-а.

Крім того, такий само підхід стосовно відсутності строкового обмеження стосовно соціального захисту особи був застосований Верховним Судом у постанові від 21 січня 2020 року у справі № 824/77/17-а за позовом фізичної особи до Головного управління Національної поліції України в Чернівецькій області про визнання незаконним рішення про відмову у задоволенні заяви та зобов`язання визнати ветераном органів внутрішніх справ на підставі пункту 1 частини першої статті 5 Закону України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист» та надати статус «Ветеран органів внутрішніх справ».

Як зазначено у постанові Верховного Суду від 8 серпня 2019 року у справі № 646/7115/17, оскільки позивач звернувся до суду з позовом про поновлення виплати пенсії, право на яку відповідачем не заперечується, неправомірним є застосування органами пенсійного фонду формальних обмежень (застосування наслідків пропущення строку звернення до суду та залишення позовних вимог без розгляду).

Крім того, згідно з позицією, висловленою у постанові від 6 лютого 2019 року у справі № 522/2738/17 (провадження № 11-806апп18, яке було передано на розгляд Касаційним адміністративним судом у зв’язку з необхідністю відступити від правового висновку Верховного Суду України) Велика Палата Верховного Суду відхилила доводи скаржника (орган Пенсійного фонду) про наявність підстав для залишення позову без розгляду у зв’язку з пропуском позовної давності, оскільки відповідно до частини першої статті 99 КАС (у редакції, чинній на час подання цього позову) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами; для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга цієї статті КАС). Велика Палата Верховного Суду зробила такий висновок: зважаючи на те, що позивач на час призначення йому пенсії мав право на включення до складу його грошового забезпечення, з якого обчислюється пенсія, отримуваної ним щомісячної додаткової грошової винагороди, а управління Пенсійного фонду України протиправно відмовило у проведенні перерахунку розміру пенсії, позовні вимоги про зобов’язання відповідача перерахувати розмір пенсії позивача підлягають задоволенню без обмеження строком.

Згідно з позицією, яка сформована у постанові Великої Палати Верховного Суду від 3 липня 2019 року у справі № 676/1557/16-ц (провадження № 14-197цс19), у випадку встановлення судовим рішенням факту неналежного виконання органами Пенсійного фонду України своїх обов’язків щодо нарахування та виплати пенсії відповідний перерахунок здійснюється за весь попередній період, а не з часу набрання законної сили судовим рішенням (строкового обмеження стосовно виплати пенсії у визначеному законодавством розмірі за минулий час, яку особа не отримувала у зв`язку з непроведенням перерахунку пенсії з вини відповідного суб`єкта владних повноважень, немає).

Як зазначено у рішенні у зразковій справі про припинення виплати пенсії внутрішньо переміщеній особі від 3 травня 2018 року у справі № 805/402/18 (залишено без змін Великою Палатою Верховного Суду постановою від 4 вересня 2018 року (провадження № 11-644асі18), КАС України є загальним законом, яким врегульовані строки звернення до адміністративного суду за захистом прав, водночас відносини щодо строків звернення до адміністративного суду регулюються не тільки нормами КАС України, а й іншими законами України. Спеціальним законом, яким врегульовано правовідносини щодо пенсійного забезпечення громадян,  строки та порядок перерахунку пенсій є Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», відповідно до ч. 2 ст. 46 якого нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком; необхідними умовами застосування наведеної норми адміністративними судами є: 1) факт нарахування сум пенсій за минулий час, що підтверджується відповідними доказами; 2) доведеність вини пенсійного органу - наявність протиправних дій або протиправної бездіяльності, наслідками яких є невиплата сум пенсій.

Крім того, позиція висловлена Верховним Судом у зразковій адміністративній справі № 820/6514/17 від 15 лютого 2018 року, яке набрало законної сили, полягає у твуому: у ході розгляду справи встановлено, що перерахунок розміру пенсії позивачу був непроведений з 1 січня 2016 року саме з вини державних органів, на яких покладено обов’язок щодо перерахунку та виплати пенсії позивачу, а тому право позивача щодо перерахунку пенсії з 1 січня 2016 року є абсолютним та не може бути обмежено будь-чим.

Враховуючи те, що пенсія за своєю правовою природою є основним джерелом існування пенсіонера, доходом та власністю (матеріальним інтересом, захищеним ст. 1 Першого протоколу до Конвенції), видається, що до правовідносин, які виникають у спорах, пов’язаних із стягненням неотриманої з вини органів, які призначають та виплачують пенсію, сум пенсії, можна розглядати питання стосовно застосування строків, визначених в інших законах, зокрема, ст. 87 Закону України «Про пенсійне забезпечення», ст. 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та ст. 51 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб звільнених з військової служби та деяких інших осіб».

Так, відповідно до ст. 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» нараховані суми пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але не отримав своєчасно з власної вини, виплачуються за минулий час, але не більше ніж за три роки до дня звернення за отриманням пенсії; нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.

Системний аналіз цієї статті дає підстави дійти висновку, що у ній містяться два строкових обмеження стосовно виплат пенсії за минулий час: три роки – для особи, яка не отримувала нараховану пенсію з власної вини; без обмеження строку – для особи, яка не отримувала нараховану пенсію з вини відповідного суб’єкта владних повноважень. У зв’язку з цим, припинення нарахування та виплати пенсії внаслідок протиправних дій (бездіяльності) суб’єкта владних повноважень, має застосовується друга умова – виплата пенсії за минулий час без обмеження строку.

Стаття 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (як і інші аналогічні норми законів) за аналогією на підставі ч. 6 ст. 7 КАС України повинна застосовуватися адміністративними судами до всіх соціальних спорів.

Заслуговує на увагу також підхід, згідно з яким право на звернення до суду з метою встановлення певного статусу (у межах захисту права на соціальний захист) та, відповідно, виплати певних сум, пов’язаних з цим статусом, також не обмежено певним строком, крім права на стягнення відповідних сум, які обмежені періодом звернення особи з повним пакетом документів до суб’єкта владних повноважень, що уповноважений надавати такий статус.

Передчасність обмеження шестимісячним строком обов’язку України як держави забезпечити реалізацію громадянином України свого конституційного право на виплату пенсії підтверджується також встановленим ст. ст. 256 та 257 ЦК України трирічним строком позовної давності, який означає строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. В іншому випадку, обов’язок громадянина, зокрема, у формі майнового зобов’язання перед державою підлягав би судовому захисту протягом 3 років, а такий ж обов’язок держави перед громадянином – 6 місяців.

Таким чином, шестимісячний строк може не застосовуватися за звернення до адміністративного суду у справах з вимогами, пов’язаними з виплатою компенсаторної складової доходу, та у справах з вимогами, пов’язаними з виплатою інших складових доходу та доходу в цілому, до якого належить пенсія.

Додатково варто згадати імперативні вимоги ч. 2 ст. 17 КАС України, які передбачають, що особи, які порушили права і законні інтереси інших осіб, зобов’язані поновити їх, не чекаючи пред’явлення позову.

Складність порушених питань призвела до того, що у справі № 510/1286/16-а ухвалою від 2 квітня 2019 року Касаційний адміністративний суд звернувся до Великої Палати Верховного Суду з пропозицією вирішити виключну правову проблему, яка полягає у необхідності формування правових позицій з таких питань:

1. Чи можуть судами застосовуватися у спорах стосовно соціального захисту (для обмеження розміру належних особі сум соціальних виплат) шестимісячні строки звернення до суду, встановлені процесуальним законом - КАС України (ст. 99 в редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та ст. 122 в чинній редакції), якщо предметом спору є неотримання особою регулярних (щомісячних тощо) соціальних виплат, які суб’єкт владних повноважень з власної вини не виплачував фізичній особі або виплачував у неповному розмірі?
2. Чи можуть суди застосовувати строки звернення до суду, встановлені процесуальним законом - КАС України (ст. 99 в редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та ст. 122 в чинній редакції), для фактичного встановлення строкових меж триваючого правопорушення у сфері реалізації соціальних прав та відповідно цим строком обмежувати доступ особи до суду?
3. Чи може бути факт нездійснення перевірки особою, якій державою призначено пенсію або інші постійні соціальні виплати, правильності нарахування уповноваженими суб`єктами владних повноважень конкретних сум таких виплат або невчасне звернення з відповідним позовом до адміністративного суду підставою для судового захисту її прав лише у межах останніх шести місяців, що передують даті звернення до суду?
4. Чи можуть суди не застосовувати відповідний процесуальний строк, а відповідно до ч. 6 ст. 7 КАС України використовувати як аналогію закону до всіх зазначених вище спорів положення ч. 2 ст. 87 Закону України «Про пенсійне забезпечення», ст. 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та ст. ст. 51, 55 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», в яких міститься норма, згідно з якою нараховані (первинно встановлені за відповідною заявою фізичної особи) суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком?

Виняткова складність цих проблем, серед іншого, підтверджується тим, що вже існують (розгляд справи ще триває у Верховному Суді) окремі думки як суддів, що не погодилися з доцільністю звернення до Великої Палати Верховного Суду, так і суддів під час прийняття рішення про відкриття провадження на підставі ухвали про необхідність вирішення виключної правової проблеми [6]. Крім того, станом на 7 липня 2020 року у Єдиному державному реєстрі судових рішень міститься інформацію про більше ніж 8500 зупинених проваджень у судах різних інстанцій до моменту вирішення у Великій Палаті Верховного Суду цих виключних правових проблем.

Досить схожою є інша проблема, яка існує в адміністративному судочинстві та пов’язана зі строком захисту порушеного права особи в пенсійних правовідносинах після поновлення раніше призначеної пенсії, яка була припинена відповідно до положень ст. ст. 49 та 51 Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» і невідновлена з 7 жовтня 2009 року - дати прийняття Конституційним Судом України рішення № 25-рп/2009 про неконституційність цих положень Закону.

На підставі ухвали Касаційного адміністративного суду від 8 листопада 2019 року у справі № 815/1226/18 Велика Палата Верховного Суду згідно з постановою від 20 травня 2020 року зробила висновок про те, що ст. ст. 99, 100 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) не підлягають застосуванню до спорів, які виникли у зв`язку поновленням виплати раніше призначених (нарахованих) пенсій громадянам України, які проживають за її межами, на підставі Рішення Конституційного Суду України від 7 жовтня 2009 року № 25-рп/2009. Зважаючи на те, що непроведення виплати пенсії таким особам відбулося з вини держави в особі її компетентних органів, поновлення виплати пенсії має проводитися без обмеження будь-яким строком; слід відступити від протилежних висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 08 грудня 2015 року у справі № 21-5653а15, від 12 квітня 2016 року у справі № 462/9427/13-а, від 8 червня 2016 року у справі № 505/2135/14-а та від 11 жовтня 2016 року у справі № 404/4541/15-а, про те, що спори стосовно поновлення виплати раніше призначених пенсій громадянам України, які проживають за її межами, на підставі Рішення Конституційного Суду України від 7 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 мають вирішуватися з урахуванням норм процесуального права – ст. ст. 99, 100 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2015 року).

Великою Палатою Верховного Суду також враховано, що у справі, яка розглядається, відповідач не наводить жодних доказів того, що: відповідачем або іншими суб`єктами владних повноважень України розроблялися та були прийняті акти, спрямовані на врегулювання ситуації, яка виникла після винесення рішення Конституційного Суду України від 7 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009; наявна вина позивачки у припиненні виплати пенсії; підстава, яка зумовила припинення пенсії, була правомірною (конституційною); існують положення закону, який зобов`язує позивачку вживати будь-які дії (подавати заяви, ініціювати позови до суду тощо) для поновлення виплати пенсії, виплата якої була їй припинена Пенсійним фондом України саме на підставі, яка в подальшому була визнана компетентним органом (Конституційним Судом України) неконституційною. Така поведінка держави в особі її компетентних органів стосовно пенсіонерів, які є громадянами України та проживають за межами України, не відповідає принципу належного врядування; державні органи, відповідальні за виконання зазначеного рішення Конституційного Суду України, не діяли вчасно та послідовно. Невиконання державою покладених на неї обов`язків щодо соціального забезпечення та захисту громадян породжує масові звернення до суду з позовами про визнання неправомірними дій органів пенсійного фонду, що, серед іншого, підриває довіру громадян до належного виконання всіма суб`єктами владних повноважень своїх функції та по можливості отримати в старості з боку держави в обмін на свою трудову діяльність справедливий соціальний захист.

Важливість цього рішення підтверджується, зокрема, тим, що до моменту його винесення Великою Палатою Верховного Суду було зупинено більше ніж 50 проваджень у судах різних інстанцій (інформація з Єдиного державного реєстру судових рішень станом на 7 липня 2020 року).

Висновки.

1. Право на соціальний захист у всіх формах є гарантованим Конституцією України невідчужуваним основоположним правом, яке, за загальним правилом, має абсолютний характер (не залежить від внесення змін до законів або фінансових можливостей держави).
2. У правовідносинах стосовно соціального захисту діє презумпція добросовісності особи, для якої обов’язком є лише звернення з відповідною заявою про встановлення (зміну виду) пенсії, іншого виду соціальних виплат та, за необхідності, відповідно до рекомендацій органів соціального захисту надати необхідні документи або інформувати про причини неможливості їх надання. У свою чергу, відповідний суб’єкт владних повноважень зобов’язаний максимально оперативно реагувати на такі звернення особи, забезпечувати їй найбільше сприяння у зборі необхідних документів, а також надавати консультації особі для вибору нею найбільш оптимального способу соціального захисту (вибір виду пенсії тощо); правильно розрахувати і своєчасно та в повному обсязі виплачувати особі належні їй суми.
3. Отримання сум соціальних виплат залежить від дійсного волевиявлення особи, яке стає таким лише після подання останньою у порядку, встановленому законодавством, до визначеного суб`єкта відповідної заяви і повного пакету необхідних документів (важливо, що незнання закону не звільняє особу від обов`язку його виконання та дотримання).
4. У соціальній сфері повинен застосовуватися принцип індивідуального підходу, який зумовлений тим, що значна частина осіб-заявників не володіють спеціальними знаннями у сфері пенсійного законодавства; при призначенні пенсії досить часто зустрічаються нетипові ситуації, зумовлені специфікою трудових відносин, періодів та видів трудової діяльності, її оплати, наявністю документів, що це підтверджують, зміною законодавства протягом періоду трудової діяльності, яке впливає на всі вищезазначені чинники.
5. Принцип належного урядування зобов’язує суб’єкта владних повноважень після виявлення власної допущеної помилки (без рішення суду) невідкладно провести правильний розрахунок розміру пенсії, іншої соціальної виплати та погасити заборгованість, яка виникла за весь період порушення права особи на соціальний захист.
6. Звернення до адміністративного суду, за загальним правилом, повинно відбуватися у межах шести місяців з моменту відмови суб’єкта владних повноважень задовольнити відповідну заяву суб’єкта приватного права (отримання такого рішення суб’єкта владних повноважень).
7. Право на соціальний захист, зазвичай, реалізовують соціально незахищені особи, а тому є спірним підхід, згідно з яким для таких спорів можна застосовувати загальні підходи обрахунку строку звернення до адміністративного суду, який фактично ґрунтується на тому, що протягом шести місяців кожна фізична особа має оперативно реагувати на зміни у законодавстві, перевірити правомірність дій суб`єктів владних повноважень, невідкладно звертитися із заявами та скаргами до таких суб`єктів владних повноважень, а у випадку їх необґрунтованого відхилення – до суду.
8. Пенсія (соціальні виплати та допомоги), як і заробітна плата (тут відповідно до прямої норми закону звернення до суду здійснюється без обмеження будь-яким строком), мають, зокрема, відповідно до ст. 46 Конституції України та ст. 1 Закону України «Про громадянство України», дуже близьку природу, оскільки включені до переліку законних джерел існування.
9. У разі порушення органом пенсійного фонду або іншим суб’єктом владних повноважень законодавства у сфері соціального захисту застосування до адміністративного позову шестимісячного строку звернення до суду, встановленого ст. 122 КАС України, має наслідком неможливість реалізації особою права на отримання належних їй сум виплат без обмеження будь-яким строком за минулий час з відповідною компенсацією, що гарантовано, зокрема, положеннями ст. 87 Закону України «Про пенсійне забезпечення», ст. 46 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та ст. ст. 51, 55 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб звільнених з військової служби та деяких інших осіб». У зв’язку з цим, право особи ініціювати судовий контроль за правомірністю відмови в реалізації права на первинне призначення пенсії або правомірності призначення пенсії, за загальним правилом, не може безпосередньо ставитися в залежність від строку, який минув з моменту відмови уповноваженого суб’єкта владних повноважень у реалізації особою конституційного права на соціальний захист у формі забезпечення у старості або з моменту допущеної помилки.
10. У справах стосовно соціальних виплат (їх розміру, порядку нарахування тощо) період, за який може бути стягнута відповідна сума, залежить від вини суб’єкта, який допустив неправильне нарахування (нарахування означає первісне визначення суми, що підлягає щомісячній або іншій періодичні виплаті). Цей період є безстроковим якщо винною особою є суб`єкт владних повноважень, оскільки неправомірна поведінка, за загальним правилом, не створює жодних правових наслідків, у тому числі, не легалізує триваюче правопорушення з боку держави. У триваючих правовідносинах суб`єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно суб’єкта приватного права.
11. Предметом позову в категорії справ стосовно соціального захисту є дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, пов`язані з соціальними виплатами, які можуть бути регулярними, періодичними, одноразовими, обмеженими в часі платежами, а тому строк на соціальний захист та строки звернення до суду залежать також від виду відповідного платежу як форми соціального захисту з боку держави. При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та повернення позовної заяви на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права.
12. Право особи як учасника правовідносин, що врегульовані законодавством у сфері соціального захисту, на звернення до адміністративного суду з метою встановлення статусу (визнання певного права) та, відповідно, отримання виплати певних сум, пов’язаних з цим статусом, як правило, не обмежено певним строком. Разом з тим, право на стягнення відповідних сум обмежено періодом звернення особи до суб’єкта владних повноважень, який уповноважений надавати такий статус та здійснювати відповідні виплати.
13. Застосовуючи строки у зазначеній сфері, потрібно розрізняти право особи на соціальний захист та право особи на судовий захист. Право на соціальний захист особи реалізується відповідним суб`єктом владних повноважень, як правило, органом пенсійного фонду, за зверненням такої особи з проханням надати певний статус та здійснити відповідні виплати. У випадку, якщо особа вважає, що існує спір у публічно-правовій сфері стосовно реалізації її права на соціальний захист, зумовлений протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, така особа може звернутися до адміністративного суду з позовом, що буде уже способом реалізації права на судовий захист. Згідно з Конституцією України право особи на соціальний захист гарантується, в першу чергу, ст. 46, а право на судовий захист, зокрема, ст. ст. 55 та 124.
14. Строки у сфері соціального захисту застосовує відповідний суб`єкт владних повноважень або суд у випадку визнання рішення, дії чи бездіяльності відповідного суб`єкта протиправними та задоволення позову особи. У свою чергу, строк на звернення до суду застосовується виключно судом, як правило, на етапі прийняття рішення про відкриття провадження в адміністративній справі. Строк звернення до суду стосується виключно питання прийняття до розгляду або відмови у розгляді позовних вимог по суті, але не застосовується для прийняття рішення про задоволення чи незадоволення таких вимог, а також періоду, протягом якого такі вимоги підлягають задоволенню.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.