Законодавство у сфері соціального захисту потребує кодифікації

Ян Берназюк,

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Правове регулювання соціальних відносин в Україні здійснюються не єдиним законом, а численними законами та підзаконними нормативно-правовими актами. При цьому можна навести багато прикладів, коли норми підзаконних актів не узгоджуються з положеннями акта вищої юридичної сили – закону, що також негативно впливає на реалізацію конституційних прав та свобод людини і громадянина. Розв’язання проблеми можливе шляхом систематизації законодавства у сфері соціального захисту, його кодифікації.  

Конституція України приділяє значну увагу питанню права на соціальний захист. У преамбулі та статті 1 Основного Закону акцентовано увагу на прагненні розвивати і зміцнювати соціальну державу, а також встановлено, що Україна є соціальною державою.

Крім того, статями 46 та 92 Конституції України гарантовано, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом; основи соціального захисту в Україні визначаються виключно законами.

Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України, право на пенсійне забезпечення, як складової частини права на соціальний захист, гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням. Зміст та обсяг права громадян на пенсійне забезпечення полягає у їх матеріальному забезпеченні шляхом надання трудових і соціальних пенсій, тобто щомісячних пенсійних виплат відповідного розміру, в разі досягнення особою передбаченого законом віку чи визнання її інвалідом або отримання членами її сім’ї цих виплат у визначених законом випадках; встановлюючи в законі правові підстави призначення пенсій, їх розміри, порядок обчислення і виплати, законодавець повинен робити це з дотриманням вимог Конституції України, зокрема принципу рівності (абзаци перший, другий, третій пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).

В одному зі своїх останніх рішень від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018 (справа про оподаткування пенсій і щомісячного довічного грошового утримання) Конституційний Суд України звернув увагу на те, що питання пенсійного забезпечення, як складової конституційного права на соціальний захист, регулюються, зокрема Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, законами України «Про пенсійне забезпечення», «Про збір на обов’язкове державне пенсійне страхування», «Про недержавне пенсійне забезпечення», «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», іншими законами України, якими встановлюються умови пенсійного забезпечення, відмінні від загальнообов’язкового державного пенсійного страхування та недержавного пенсійного забезпечення, міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

Конституція України (стаття 22) гарантує, що права і свободи людини і громадянина, закріплені Конституцією, не є вичерпними; конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Незважаючи на такі положення Основного Закону, існують спірні випадки прийняття нових законів, які частково звужують вже існуючі права та свободи людини і громадянина. Крім цього, чинне законодавство містить значну кількість неузгоджених та застарілих норм щодо соціального захисту окремих категорій осіб: пенсіонерів, безробітних, осіб з інвалідністю та інших категорій населення.

Як результат — сьогодні у сфері адміністративного судочинства вагоме місце посідають саме спори, пов’язані з реалізацією конституційного права на соціальний захист. Попередній аналіз показує, що кожна сьома касаційна скарга подана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду належить до категорії спорів у сфері соціального захисту. З 5100 справ, які розглянуті касаційною інстанцією з 15 грудня 2017-го до 2 травня 2018 року, у понад 1200 справах стороною виступають органи Пенсійного фонду та, відповідно, спір виник з приводу реалізації конституційного права на соціальний захист.

Таку саму невтішну статистику можна прослідкувати, аналізуючи суть заяв, з якими громадяни України звертаються до Європейського суду з прав людини.

Станом на 2 травня поточного року Касаційним адміністративним судом Верховного Суду вже отримано 18 подань, у яких порушуються питання про відкриття провадження у зразковій справі, що стосується спорів у сфері соціального захисту.

До основних проблем у сфері законодавчого регулювання відносин у сфері соціального захисту, які, в тому числі, породжують численні спори, що розглядаються в адміністративних судах, слід віднести питання процесуальних строків реалізації конституційного права на соціальний захист, гарантій прав осіб з інвалідністю, розмір та складові пенсії військовослужбовців, прокурорів та державних службовців, а також порядок її перерахунку, соціального захисту прав внутрішньо переміщених осіб, а також осіб, які брали участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, порядку нарахування пенсій окремим категоріям працівників освітньої сфери тощо.

Таким чином, сьогодні нагальним є ретельний аналіз та систематизація законодавства у сфері соціального захисту шляхом його кодифікації. Така робота має бути спрямована на досягнення принципів системності та узгодженості чинного законодавства, усунення прогалин, розбіжностей і суперечностей між нормативно-правовими актами, застарілих норм, дія яких не виправдала себе, а також забезпечення доступності та зручності у користуванні цими актами для кожної людини.

Говорячи про Кодекс соціального захисту України, потрібно звернути увагу і на можливі ускладнення, пов’язані з його прийняттям. До ризиків слід віднести те, що ця галузь законодавства в Україні тривалий час перебуває у стані перегляду і реформування, які продовжуються і донині, а кодифікація «нестабільних» галузей законодавства несе небезпеку подальшої необхідності внесення суттєвих змін до такого кодифікованого акта.

Утім законодавець має досвід такої кропіткої роботи. На офіційному веб-порталі Верховної Ради України можна знайти тексти 21 чинного кодексу України, серед яких, зокрема, Кодекс цивільного захисту України, Кримінально-виконавчий кодекс України та Водний кодекс України.

Не применшуючи значення кожного з прийнятих кодексів, слід ще раз акцентувати увагу на відсутності кодифікованого акта у сфері законодавчого регулювання права на соціальний захист, що дозволило б як наголосити на прагненні держави гарантувати це конституційне право, так і вирішити низку проблемних питань, які вже багато років накопичуються в Україні у цій сфері.