Що таке actio popularis і чому він не застосовується в Україні

Українське законодавство не передбачає можливості подання позову «в інтересах правопорядку», який відомий у теорії права як actio popularis. Ця форма скарги передбачає право кожного оскаржувати нормативний акт після його оприлюднення без обов’язку доводити, що відповідна норма безпосередньо зачіпає його права і свободи.

Необов'язково, щоб основні права заявника були порушені. Actio popularis поширений головним чином у країнах Африки, Центральної та Північної Америки (Бенін, Гана, Конго, Бразилія, Венесуела, Колумбія, Панама тощо), грає незначну роль в Ліхтенштейні, де необхідно виконати кілька умов для його подачі, Мальті, Перу і Чилі. В Угорщині, Хорватії та Грузії він також сприяє розвитку правопорядку. У Південній Африці фізична або юридична особа може звернутися до суду для захисту громадських інтересів. Проте більшість держав не передбачили actio popularis, намагаючись запобігти зловживанням з поданням заяв.

В Україні Кодекс адміністративного судочинства передбачає, що позовні заяви у справах щодо оскарження нормативно-правових актів мають містити відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акту до позивача або належність позивача до суб’єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт (ст. 160 КАСУ). Закон України «Про Конституційний Суд України» також регламентує коло суб’єктів права на конституційну скаргу. Суб’єктом права на конституційну скаргу є особа, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України (його окремі положення) суперечить Конституції України (ст. 56 зазначеного Закону).

Суддя Верховного Суду, спікер судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду Володимир Кравчук пояснює, що право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, складовою якого є право звернення до суду (право на доступ до судової процедури), не є абстрактним. Воно пов’язане з правом конкретної особи, в інтересах якої виникає судовий процес, і з її переконанням у тому, що держава (в особі органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб) протиправно втрутилася у її права або свободи.

Це пов’язано із застосуванням в Україні практики Європейського суду з прав людини, яка для національного законодавства є джерелом права. Ст. 34 Конвенції не дозволяє скаржитися абстрактно на порушення Конвенції («Центр правових ресурсів ім. Валентини Кампеану проти Румунії», №47848/08 від 7 липня 2014 року, п. 101).

Зокрема, згідно п. 28 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Сейдіч і Фінці проти Боснії і Герцеговини» (заяви №27996/06 і №34836/06, рішення від 22.12.2009) Суд зазначив, що можливість звернення із заявою згідно зі ст. 34 Конвенції передбачена лише для тих осіб, неурядових організацій або груп фізичних осіб, які вважають себе потерпілими від порушення прав, закріплених у Конвенції.

Претендувати на статус потерпілої від порушення особа може лише у разі, якщо оскаржуваний захід безпосередньо зачіпає її права. Конвенція не передбачає можливості звернення із заявою actio popularis, що передбачає вимогу розтлумачити закріплені у Конвенції права і свободи або можливості оскарження особами положення національного законодавства лише на тій підставі, що, на їх думку, воно, можливо, порушує Конвенцію, тоді як воно безпосередньо не зачіпає їхні права.

Заявник може вимагати статусу жертви порушення Конвенції, якщо знаходиться під дією (охоплена) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також якщо відсутні засоби правового захисту («Роман Захаров проти Росії» [ВП], №47143/06 від 4 грудня 2015 року, п. 173–178). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо («Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії» [ВП] (ухв.), №56672/00 від 10 березня 2004 року).

До того ж, заявник не може вважатися жертвою, якщо він сам частково винен в стверджуваному порушенні («Паша та Еркан Ероль проти Туреччини», №51358/99 від 12 грудня 2006 року).

Але стверджувати, що певний закон порушує їхні права, незважаючи на відсутність конкретних заходів з його застосування, заявники можуть у разі, якщо вони належать до категорії людей, права яких можуть виявитися безпосередньо зачеплені таким законом, або якщо вони змушені змінити свою поведінку, щоб не наразитися на ризик зазнати судового переслідування (див. рішення у справі «Берден проти Сполученого Королівства» [GC], №13378/05 від 29 квітня 2008 року, п. 33–34 і рішення, посилання на які містяться в ньому).

Тобто щоб мати можливість подати скаргу відповідно до ст. 34, заявник має бути здатний довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» («Тенасє проти Молдови» [ВП], №7/08 від 27 квітня 2010 року, п. 104, «Берден проти Сполученого Королівства» [ВП], №13378/05 від 29 квітня 2008 року, п. 33).

Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції («Аксу проти Туреччини» [ВП], №№4149/04 та 41029/04 від 15 грудня 2012 року, п. 50, «Берден проти Сполученого Королівства» [ВП], №13378/05 від 29 квітня 2008 року, п. 33).

Однак особа може заявляти, що закон, навіть не застосовуючись до неї особисто, порушує її права в силу необхідності коригувати свою поведінку під страхом кримінального переслідування або через належність до категорії осіб, які ризикують безпосередньо випробувати на собі дію законодавства («Тенасє проти Молдови» [ВП], №7/08 від 27 квітня 2010 року, п. 344, «Мішо проти Франції» [ВП], №12323/12 від 6 грудня 2012 року, пп. 51–52, «Сердіч та Фінчі проти Боснії та Герцеговини» [ВП], №№ 27996/06 та 34836/06 від 22 грудня 2009 року, п. 28).