Що не так із законопроектом Зеленського про референдум

9 червня Президент України Володимир Зеленський вніс до Верховної Ради законопроект № 3612 «Про народовладдя через всеукраїнський референдум. Даний законопроект викликав великий резонанс та обговорення в українському суспільстві. Згідно із запропонованими нормами, передбачаються такі види запитань на всеукраїнському референдумі:

1.     Затвердження закону про внесення змін до розділів I («Загальні засади»), III («Права, свободи та обов'язки людини і громадянина»), XIII («Внесення змін до Конституції України») Конституції України.

2.     Вирішення питання загальнодержавного значення.

3.     Зміни території України.

4.     Втрата чинності закону України або окремих його положень.

18 червня Верховна Рада підтримала законопроект у першому читанні. Ідея народовладдя через референдум була однією із передвиборних обіцянок тоді ще кандидата в президенти Володимира Зеленського, а потім і його партії «Слуга народу». Чому це питання чекало свого розгляду майже рік? Деякі експерти вважають, що це засіб піару «Слуги народу» і Зеленського в контексті майбутніх місцевих виборів, які заплановані на осінь. «Звісно, я не можу знати справжньої мотивації президента України. Всі знають, що президент України та політична партія «Слуга народу» прийшли до влади на лозунгах народовладдя, однак жодних дієвих законодавчих ініціатив з цього приводу так і не було запропоновано. Крім законопроекту, про внесення змін до статті 93 Конституції України, який номінально закріплював законодавчу ініціативу народу (від 29.08.2019 р., реєстр. № 1015) — між іншим, його так і не голосували ще ні разу, — Зеленський більше не вносив жодних законопроектів з цієї тематики. І лише в червні 2020 року, коли до місцевих виборів залишається трохи більше 4 місяців, вноситься законопроект, показово названий «Про народовладдя через всеукраїнський референдум». Висновки робіть самі», - зазначив в коментарі «Судово-юридичній газеті» кандидат юридичних наук, експерт з конституційного права Центру політико-правових реформ Олександр Марусяк.

 Чи можна на Всеукраїнський референдум винести питання про зміну території? Конституція України передбачає, що зміна території України можлива лише на основі рішення Всеукраїнського референдуму (стаття 73). При цьому у самому законопроекті зазначено, що на референдум не можна виносити питання, які «спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету і територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі».

 «З іншого боку, дозволяється лише референдум щодо затвердження прийнятого Верховною Радою України закону про ратифікацію укладеного міжнародного договору про зміну території України з іншою державою. Тобто логіка така:

1) Україна укладає з іноземною державою міжнародний договір, який змінює територію України;

2) Верховна Рада України ухвалює закон про ратифікацію такого міжнародного договору і призначає всеукраїнський референдум;

3) громадяни України затверджують або відхиляють такий закон. Важливо розуміти, що такий  референдум не може ініціюватися «знизу» або проходити без відповідного рішення Ради чи без попередньо укладеного міжнародного договору», - говорить Олександр Марусяк.

Зважаючи на те, що нормами законопроекту передбачено винесення на референдум питання про втрату чинності законом України або окремими його положеннями, то теоретично можна винести на референдум земельний чи банківський закони.

Спірні та слабкі сторони законопроекту

На думку народного депутата Сергія Власенка, проект закону є сумнівним з точки зору Конституції.

«Громадяни України дійсно довго чекають закон, за яким вони зможуть проводити референдуми, але це точно не той закон, який вніс президент Зеленський. Це скоріше закон про те, як не можна провести референдум і відповідно до процедур, і відповідно до питань, як він сформований. На моє переконання, законопроект є сумнівним з точки зору Конституції. Виходячи з наступного, що Конституція в розділі про референдум містить вичерпний перелік підстав, з яких не проводиться референдум: з питань податків, бюджету й амністії. Запропонований законопроект взагалі побудований за іншим принципом: що можна виносити на референдум і що не можна. При цьому питання, які внесені в частину, що не можна виносити на референдум значно ширші ніж обмеження, які зазначені в Конституції», - сказав депутат під час засідання комітету з питань правової політики.

За словами Власенка, якщо «Конституція містить виключення із тих питань, які не можна виносити на референдум, то все інше можна виносити. Тому закон неможливо побудувати за принципом – це можна, а це не можна».

«Тобто в законі можна встановити обмеження, але лише такі, які прямо  передбачені конституцією. Сумнівним з точки зору Конституції є положення про електронне голосування під час референдуму. Під час електронного голосування необхідно використовувати електронні ідентифікатори, такі як електронний цифровий підпис. Це ідентифікує особу, і відтак фактор таємності голосування одразу пропадає. Сумнівним є обмеження кількості питань під час референдуму одним. Тобто, якщо запитати людей, чи хочуть вони продавати землі сільськогосподарського призначення, чи хочуть вони її продавати юридичним особам, чи іноземцям, то треба проводити три референдуми замість одного», — підбив підсумок Власенко.

У свою чергу Руслан Князевич, на цьому ж засіданні комітету підкреслив, що  влада звернулася до Венеціанській комісії з проханням надати відповідний кваліфікаційний висновок на відповідність міжнародним стандартам законопроекту, в тому числі в частині конституційності. Депутат акцентував увагу на  тому, що була обіцянка не вносити його до сесійної зали до висновку Венеціанської комісії, однак все відбувається навпаки. Також депутат підкреслив, що норма законопроекту про можливість скасування на референдумі закону чи його частини повістю суперечить Конституції.

Депутат Олег Макаров вважає, що референдум може бути як інструментом народовладдя, так і маніпуляцією громадської думки. У законопроекті депутата збентежила норма, що  у Конституції прописано можливість проведення референдуму за народною ініціативою при підтримці 2/3 «областей», а у законопроекті – «адміністративно-територіальних одиниць». Також на думку депутата, Центральна виборча комісія (ЦВК) не може встановлювати правила проведення електронного голосування, «особливо у нашому випадку, коли вона підвладна одній людині».

Депутат Сергій Демченко висловив думку, що право через референдум скасовувати закон або його частину є втручанням у повноваження Верховної Ради.

Депутат від «Слуги народу» Микола Стефанчук у свою чергу не погоджується із доводами спікерів. На його думку, перелік тем, з яких не може бути проведений референдум, не означає, що їх не може звузити закон.

«Бо за такою логікою злочини, які не прописані в Конституції, не можуть бути внесені до Кримінального кодексу», - висловив думку депутат.

На думку Олександра Марусяка, найбільш слабким місцем законопроекту є положення про електронне голосування.

«Очевидно, що ця норма з’явилася у законопроекті виключно через те, що команда президента України сповідує філософію «диджиталізації» (якщо це, звісно, можна назвати філософією). При чому, електронне голосування там прописано досить схематично, ніби з натяком, що ним навряд чи скоро можна буде скористатися. І взагалі, всі норми, які стосуються організації і проведення електронного голосування, набирають чинності з дня початку роботи автоматизованої інформаційно-аналітичної системи щодо забезпечення електронного голосування, яку ЦВК точно не запустить найближчим часом, бо з матеріально-технічної сторони це зробити дуже складно. Не варто забувати також і про безпековий фактор. Я думаю, що краще було взагалі цих норм не прописувати у законопроекті, а в разі потреби змінити вже діючий закон у майбутньому, коли це можна буде вже реально забезпечити з точки зору матеріально-технічного розвитку держави, а також без загроз національній безпеці. Ще у мене є деякі питання до процедури скасування законів на всеукраїнському референдумі, оскільки на практиці теж не все буде так просто. І взагалі, ці норми законопроекту теж мають відстрочену дію в часі, вони наберуть чинності з дня набрання чинності законом про народну законодавчу ініціативу (якщо Парламент взагалі ухвалить останній акт)», — висловив думку спеціаліст.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.