БП ВС: Отсутствие регламентации права на обжалование отказа в открытии дисциплинарного производства по прокурору является разумным ограничением, призванным не перегружать судебную систему

Отсутствие регламентации в национальном законодательстве права на обжалование решений об отказе в открытии дисциплинарного производства относительно прокурора или обжалование решения о признании отсутствия нарушения требований о несовместимости прокурором является разумным ограничением в процедуре дисциплинарной ответственности прокурора и деле по нарушению требований по несовместимости, призванным не перегружать судебную систему при условии, что действующее законодательство предусматривает конкретные методы защиты прав и интересов заинтересованного лица. Это отметила Большая Палата Верховного Суда по делу 990/73/23 от 14 сентября 2023 года.

Также БП ВС обратила внимание, что понятие «спор, не подлежащий рассмотрению в порядке административного судопроизводства» следует толковать в более широком смысле, то есть как понятие, касающееся споров, не подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, споров, вообще не подлежащих судебному рассмотрения, а также споров, в отношении которых законом установлены императивные требования по субъектному составу, в связи с чем Большая Палата Верховного Суда не указывает, к юрисдикции какого суда входит решение заявленных по этому делу исковых требований.

Обставини справи

У квітні 2023 року позивач звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою, в якій просив визнати протиправним і скасування рішення ВРП від 23 березня 2023 року «Про визнання відсутності порушення вимог щодо несумісності начальником відділу організації процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання публічного обвинувачення в обласних прокуратурах Департаменту нагляду за додержанням законів органами безпеки Офісу Генерального прокурора».

Позов обґрунтував тим, що висновок ВРП про відсутність порушення вимог щодо несумісності прокурором, який у 2018 році, перебуваючи на цій посаді, отримав свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, суперечить Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та висновкам постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі № 826/9606/17.

У відзиві ВРП вказала, що вирішення питання про порушення прокурором вимог щодо несумісності належить до дискреційних повноважень ВРП і не може бути предметом оцінки суду.

В свою чергу, представник позивача зазначав, що апелянт не просить переглянути рішення ВРП по суті, а пропонує перевірити його законність на виконання вимог статті 2 Кодексу адміністративного судочинства і таким чином виконати завдання адміністративного суду. Висновок ВРП про те, що порушення прокурором вимог щодо несумісності не суперечить нормам законодавства, представник позивача вважає абсурдним і таким, що не ґрунтується на нормах права.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 27 червня 2023 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Суд першої інстанції виходив з того, що за своїм змістом Спірне рішення є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав та інтересів прокурора, щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності. Це рішення не адресоване позивачу, воно не породжує, не змінює і не припиняє його прав чи обов`язків у сфері публічно-правових відносин.

Висловлюючи незгоду з рішенням КАС ВС, позивач в апеляційній скарзі звертає увагу на те, що ВРП, попри визнання факту проходження прокурором стажування та прийняття ним присяги адвоката під час перебування на посаді прокурора, дійшла висновку, що такі дії самі по собі не є порушенням, оскільки прокурор не вчиняв активних дій для реалізації статусу адвоката. Позивач вважає, що ВРП натомість зобов`язана була винести рішення про встановлення порушення вимог щодо несумісності, які виникли ще на етапі набуття прокурором статусу адвоката, незалежно від того, що він зупинив дію свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю, та направити подання про звільнення прокурора з посади. На користь слушності цих доводів він наводить правові висновки, сформульовані Великою Палатою Верховного Суду у справі № 826/9606/17.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

ВП ВС зауважила, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо законності актів, дій чи бездіяльності ВРП.

Але ВП ВС зауважила, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРП, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких вона реалізує свої владні (управлінські) функції (постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі № 460/5132/22, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22).

Зміст спірного рішення ВРП свідчить, що воно є актом індивідуальної дії, оскільки стосується прав та інтересів прокурора, щодо якого вирішувалося питання про порушення вимог щодо несумісності.

Натомість апелянт стверджує, що спірне рішення порушує його право на належний розгляд звернення, а також його законний інтерес, що полягає в усуненні особи, яка, як він вважає, незаконно займає посаду прокурора, від участі у кримінальному провадженні.

Велика Палата Верховного Суду відхиляє ці аргументи, оскільки не вважає їх такими, що основуються на законі.

Як зазначила ВП ВС, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

ВРП ухвалює рішення стосовно порушення суддею чи прокурором вимог щодо несумісності.

Наприклад, держава гарантує контроль за належним дотриманням суддями та прокурорами вимог щодо сумісності їх посад із діяльністю або статусом, визначеними Конституцією та законами України, шляхом створення єдиного органу - ВРП, який приймає, серед іншого, рішення за результатами розгляду справи щодо несумісності.

У пункті 11 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів указав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори могли виконувати свої професійні обов`язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності.

Роз`яснюючи зміст цього пункту, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах, і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно таке положення повинне бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що в системі, у якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене, яка вказала ВП ВС, підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за його правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Відсутність регламентації в національному законодавстві права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора чи оскарження рішення про визнання відсутності порушення вимог щодо несумісності прокурором є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора та справі щодо порушення вимог щодо несумісності, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов`язків встановлено порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді.

Стверджуване заявником порушення ВРП його суб`єктивних прав унаслідок визнання відсутності порушення вимог щодо несумісності прокурором та незастосування до прокурора заходів у вигляді звільнення його з посади не можна вважати обґрунтованими й такими, що справді порушують індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси позивача , які потребують й можуть бути захищені в рамках адміністративного судочинства.

Обраний позивачем спосіб захисту - оскарження рішення ВРП про визнання відсутності порушень прокурором вимог щодо несумісності з іншою діяльністю або статусом жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування й не відновить його прав. Крім того, саме рішення ВРП за результатами розгляду справи щодо несумісності хоч і прийняте за заявою позивача, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов`язків, а з огляду на завдання справ щодо несумісності і правовий статус ВРП у цих правовідносинах рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Спірне рішення не адресоване позивачу, воно не породжує, не змінює і не припиняє його прав чи обов`язків у сфері публічно-правових відносин, що унеможливлює оскарження цього індивідуального акта позивачем незалежно від того, вважає чи не вважає він, що такий акт опосередковано зачіпає його права та/або законні інтереси. Воно породжує права й обов`язки тільки для прокурора.

При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією із цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі. І така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.

Наведені вище мотиви цієї постанови стосовно відсутності у позивача права на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень, яке надано особі, щодо якої воно прийняте або щодо прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується, лягли в основу оскаржуваного судового рішення, однак Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зазначивши серед іншого з посиланням на вимоги статті 266 КАС України про підсудність справ щодо законності актів, дій чи бездіяльності ВРП, що спір з приводу оскарження рішення ВРП належить до юрисдикції адміністративного суду, що саме по собі не суперечить приписам КАС України, відмовив у задоволенні позову. Хоча з огляду на ці мотиви мав би закрити провадження.

З огляду на наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 червня 2023 року із закриттям провадження у справі.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим Велика Палата Верховного Суду не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.

Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що є необхідні й достатні підстави для скасування оскаржуваного рішення із закриттям провадження у справі.

Нагадаємо, раніше ми писали, що Велика Палата Верховного Суду пояснила, куди учасникам конкурсу на посаду члена ВККС слід оскаржувати рішення Конкурсної комісії з відбору ВККС.

Автор: Наталья Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.