Спор о юрисдикции

Проблема разграничения юрисдикции административных и хозяйственных остается актуальной не один год. Обусловлена она неоднозначностью определения публично-правовых споров, поскольку в рамках их рассмотрения зачастую задеваются частноправовые отношения. Яркий пример тому – земельные споры, одной стороной в которых выступает государство в лице уполномоченных органов, а другой – физические и юридические лица, наделенные правом собственности. По поводу юрисдикции данных споров уже несколько лет ведется полемика не только между административными и хозяйственными судами, но и между Конституционным и Верховным Судами Украины. Так, еще в 2010 г. коллегия судей судебной палаты по административным делам Верховного Суда вынесла постановление, которым признала Бучанский городской совет Киевской области субъектом гражданских правоотношений. Но несколько ранее Конституционный Суд Украины решением №10-рп/2010 признал государственные органы, вступающие в правоотношения с физическими и юридическими лицами, в т. ч. по решению вопросов о распоряжении, передаче в собственность, использовании земельных участков, а также об их изъятии, субъектами властных полномочий.

Хозяйственные суды руководствуются в своей работе Постановлением Пленума ВХСУ от 2011 г., которым данная юрисдикция закрепляется за их вотчиной. Однако 20 мая 2013 г. состоялся Пленум ВАСУ, сославшийся в своем постановлении на позицию КСУ, обязательную для исполнения на территории Украины. Кто прав в этом споре, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Судебная юрисдикция – распределение дел, подлежащих рассмотрению по первой инстанции, между судами в соответствии с их компетенцией. Основания для подобного разграничения заложены в ст. 22 Закона «О судоустройстве и статусе судей», в кодифицированных и других нормативно-правовых актах (например, ст. 23 Закона «О доступе к публичной информации», ст. 28, 30 Закона «Об общественных объединениях», ч. 4, 5 ст. 82 Закона «Об исполнительном производстве»), а также определены судебной практикой, обобщенной высшими спецсудами и Верховным Судом Украины. в то же время, субъектный состав отдельных категорий споров вызывает неоднозначную трактовку как у самих спорщиков, так и у служителей Фемиды. Так, одним из проблемных вопросов для судов различных юрисдикций стали земельные споры и споры в сфере налогообложения.

В споре за юрисдикцию третий лишний?

Отметим, что, по мнению специалистов, до введения административной юстиции проблем в разграничении юрисдикции гражданских и хозяйственных судов практически не существовало. Источником юрисдикционных разногласий стала терминологическая сентенция «публично-правовой спор», о легитимности которой по сей день спорят как ученые, так и практики. Дело в том, что публично-правовые споры трудно отделить от частноправовых, поэтому подведомственность дел часто определяется, исходя из субъектного состава.

В то же время, анализируя нормы хозяйственного законодательства, можно прийти к выводу о том, что хозяйственные споры зачастую являются многоаспектными, т. е. включают в себя как частные интересы субъекта хозяйствования, так и публичные интересы иных субъектов, втянутых в сферу судопроизводства. Таким образом, с одной стороны, участником спора может оказаться орган власти или местного самоуправления, что относит спор к сфере административной юрисдикции, а с другой – если предметом спора являются правоотношения, связанные с ведением хозяйственной деятельности, спор может быть рассмотрен и хозяйственным судом. Яркий тому пример – земельные споры. в этой сфере мы можем проследить две диаметрально противоположные позиции.

ВХСУ ищет поддержки у ВСУ

Решая вопрос о юрисдикции земельных споров, хозяйственные суды опираются на положения постановления Пленума ВХСУ №6 от 17.05.2011 «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел в спорах, возникающих из земельных правоотношений». Аргументируя свою позицию, Пленум ссылается на ст. 11, 16, 167, 169, 177, 181 и 324 гл. 30 ГК, ст. 148 ХК, ст. 80, 84, 123, 124, 127 и 128 Земельного кодекса, из которых следует, что земля и земельные участки являются объектами гражданских прав, а государство через свои органы принимает участие в земельных правоотношениях с целью реализации прав собственников, а также вступает в гражданские правоотношения с физическими и юридическими лицами, в т. ч. СПД.

Предоставление государством права пользования земельным участком физическому или юрлицу трактуется как волеизъявление собственника (ст. 13, 14 Конституции, ст. 123, 124, 127, 128 ЗК). Реализующие данное волеизъявление акты госорганов, в соответствии с которыми возникают, изменяются и прекращаются гражданские права и обязанности, не принадлежат к правовым актам управления, в связи с чем споры относительно их обжалования носят частноправовой характер.

А вот к публично-правовым, т. е. таким, которые не подпадают под хозяйственную юрисдикцию, Пленумом ВХСУ отнесены споры, в которых государство через свои органы принимает участие с целью реализации властных полномочий.

Данная позиция Пленума подтверждается постановлением Верховного Суда от 27.04.2010, также разделившим земельные споры на частные и публичные, а отношения, затрагиваемые в этих спорах, на частноправовые и публично-правовые*.

(* «Бучанский городской совет Киевской области (далее – Совет) признан субъектом гражданских правоотношений, имеющим такой же правовой статус, как и другие участники этих отношений. Реализуя право распоряжения земельным участком, находящимся в его собственности, Совет, в соответствии со ст. 5 Земельного кодекса, имел равные права с гражданами и юрлицами, с которыми он вступал в отношения относительно владения, пользования и распоряжения землей. Т. е. при осуществлении полномочий собственника земли ответчик является равноправным субъектом земельных отношений, действия которого направлены на реализацию права распоряжаться землей. в этом случае отсутствует подчиненность одних участников правоотношений другим, которая имеет место во время осуществления органом местного самоуправления властных управленческих функций»)

Стоит сказать, что на этой неделе, 29 мая состоится очередной Пленум ВХСУ, где в указанное выше постановление №6 о земельных спорах планируется внести изменения и дополнения.

ВАСУ руководствуется позицией КСУ

Конституционный Суд придерживается несколько иного мнения. в соответствии все с теми же положениями ст. 13, 14 Конституции, ст. 177, 181, 324, гл. 30 ГК и ст. 148 ХК, собственниками земли является государство, АРК и территориальные общины. в решении №10-рп/2010 от 1.04.2010 в деле по конституционному представлению ВАСУ относительно официального толкования положений ч. 1 ст. 143 Конституции, п. А, б, в, г ст. 12 ЗК, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ Конституционный Суд пришел к выводу, что органы местного самоуправления в земельных отношениях с гражданами и юрлицами, в т. ч. по решению вопросов о распоряжении, передаче в собственность, использовании земельных участков, а также об их изъятии, выступают исключительно как субъекты властных полномочий.

Земельные споры физических или юрлиц с органом местного самоуправления как субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием решений, действий или бездействия, относятся к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция админсудов. в свою очередь, Пленум ВАСУ, принимая постановление «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» 20.05.2013, сослался на то, что именно решения КСУ являются обязательными для исполнения на всей территории государства, что и должно поставить точку в «судебных прениях».

Через призму админсудопроизводства

Основанием для разногласий между хозяйственными и административными судами может стать и законодательная инициатива Президента №2698 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно устранения ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности». Так, стремясь упростить жизнь предпринимателей, законодатель желает дополнить КАСУ статьей 183-6, согласно которой админсуды будут принимать активное участие в хозяйственной деятельности.

Как разъяснили «Судебно-юридической газете» эксперты, речь в этой статье идет о регуляторной политике, а именно о налогообложении. в свою очередь, налогообложение является достаточно сложным механизмом хозяйственной деятельности, требующим углубленного анализа, проведение которого возможно только в рамках хозяйственного судопроизводства. в этом вопросе особое внимание также следует обратить на комплексный характер правоотношений в сфере хозяйствования, послуживший основанием для специализации судов. Учитывая эти факторы, председатель ВХСУ Виктор Татьков усматривает необходимость в отнесении к компетенции хозяйственных судов всех споров, возникающих из правоотношений в сфере экономической деятельности, в т. ч. между субъектами хозяйствования и органами государственной власти или местного самоуправления.

Комментарии

Михаил Смокович, секретарь Пленума Высшего административного суда Украины

– Проблема с разграничением юрисдикций административных и хозяйственных судов является весомой, поскольку имеет прямое отношение к интересам граждан, обращающихся в суд в том аспекте, что уже при рассмотрении дела в высших инстанциях может оказаться, что спор не подотчетен определенной юрисдикции. Таким образом, эта проблема перекликается с другой – обеспечением доступа граждан к судопроизводству. Наиболее остро вопрос разграничения юрисдикций стоит при разрешении споров относительно приватизации госимущества, аренды, споров, возникающих в сфере интеллектуальной собственности, относительно деятельности АМКУ, а также земельных спорах.

Например, решением КСУ четко определено, что органы местного самоуправления в отношениях с гражданами и юрлицами в вопросах, касающихся земельных участков, являются субъектами властных полномочий, и в соответствии с этим подпадают под юрисдикцию административного судопроизводства. При этом решение Конституционного Суда подлежит выполнению всеми судами, в т. ч. и Верховным Судом Украины. в то же время, поскольку в этом решении говорится только об органах местного самоуправления, мы вынуждены давать дополнительные разъяснения о принадлежности к субъектному составу и районных администраций.

Евгений Першиков, секретарь второй судебной палаты Высшего хозяйственного суда Украины

– Следует уточнить, что никакого спора между хозяйственными и административными судами, по моему мнению, нет. Безусловно, есть ряд проблем с определением подведомственности, вызванных отдельными пробелами в законодательстве. Так, указание на разграничение юрисдикций дается в ст. 22 Закона «О судоустройстве и статусе судей». Более полно подведомственность определена в кодифицированных нормативно-правовых актах, а также в наработанной судебной практике. в то же время, остаются некоторые вопросы по субъектному составу, которые действительно могут показаться спорными в свете выбора суда для подачи иска.

Следует отметить, что в ходе обсуждений судьи хозяйственных судов сформировали позицию, согласно которой бремя по определению подведомственности спора возлагается на сторону, обращающуюся в суд. Безусловно, стоит обращать внимание на некоторые аспекты. Например, к компетенции хозяйственных судов необходимо отнести споры, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности, т. е. деятельности, направленной на получение прибыли. Это и земельные споры, в которых речь идет о нарушении права на владение или пользование земельным участком, и споры относительно уплаты налогов, поскольку расчет суммы неуплаченного налога имеет свою специфику и прямо относится к хоздеятельности, и ряд иных споров. Что же касается административных судов, то к их компетенции должны относиться споры, возникающие между гражданином и органами, осуществляющими функции власти.

Геннадий Кравчук, секретарь Пленума Высшего хозяйственного суда Украины

– Вопрос разделения компетенции судов по рассмотрению споров является важным, но не следует его преувеличивать. Вместе с тем, считаю, что полностью избежать возникновения вопросов о подведомственности споров вряд ли возможно. Их наличие обусловлено как многообразием и постоянной динамикой развития частноправовых отношений, так и путаницей, которую на практике нередко провоцируют сами истцы в связи с некорректным формулированием своих исковых требований.

Как бы законодатель ни старался урегулировать вопросы разграничения юрисдикций судов, объективно невозможно предусмотреть все вероятные правоприменительные ситуации. Поэтому считаю, что именно общие усилия как судебных органов, так и законодателя должны быть направлены на то, чтобы минимизировать конфликт юрисдикций и обеспечить доступ к компетентному суду с целью эффективно осуществить судопроизводство, в т. ч. благодаря тому, что рассмотрение определенных споров судом установленной юрисдикции обеспечивается, в частности, единством судебной практики.

Вместе с тем, полагаю, что при решении вопроса разграничения юрисдикций является неприемлемым формализированный подход. Ведь ограничение права на доступ к суду и препятствование реализации права на судебную защиту недопустимо и противоречит как соответствующему конституционному принципу, так и положениям, закрепленным в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. При этом важным является обеспечение не только права лица на получении защиты своих прав в надлежащем юрисдикционном органе, но и окончательности такого решения и стабильности правового положения такого лица. в случае несогласия с принятым судебным решением противоположная сторона спора должна иметь возможность обратиться только в вышестоящую судебную инстанцию данной юрисдикции, а не в суд другой юрисдикции, где добиться противоположного разрешения спора.

В частности, в решении вопроса о подведомственности спора хозяйственным судам доминирующим фактором является то, что такой спор возник в процессе осуществления хозяйственной деятельности и по сути вытекает из частноправовых, имущественных отношений. При этом критерии субъектного состава и характер спорных правоотношений должны учитываться в комплексе. Так, в отношении вопроса об определении подведомственности земельных споров, стороной в которых выступает уполномоченный государственный орган (орган местного самоуправления), следует отметить, что в земельных правоотношениях следует различать статус таких органов как субъектов, которые реализуют земельные права государства, территориальных общин и народа, фактически выражая их волю. Таким образом, в земельных правоотношениях государственные органы и органы местного самоуправления в силу положений ст. 13, 14 Конституции, ст. 177, 181, 324 Гражданского кодекса выступают как собственники земли.

Напомню, что ст. 2 ХК указывает, что участниками отношений в сфере хозяйствования, кроме субъектов хозяйствования, являются органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные хозяйственными компетенциями. И необходимо исходить из компетенции этих органов, действуют ли они как субъекты властных полномочий или как субъекты хозяйствования. От того, в каком статусе выступает такой орган в каждом конкретном споре, будет зависеть, какой юрисдикции он подведомственен – административной или хозяйственной.

В целом же считаю, что при решении вопроса относительно подведомственности спора судам следует анализировать не только предмет и состав спорящих сторон, но и основания иска, которые обуславливают характер спорных правоотношений и указывают на равенство или подчинение сторон.