Судебная реформа: высокие ставки

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Любой более-менее удачный менеджер скажет, что проект можно воплотить в жизнь только при четком формулировании его цели, шагов, которые нужно совершить для ее реализации, начала и окончания этапов, необходимых для достижения этой цели. Судебная реформа – это также масштабный проект, который затрагивает интересы не только украинских граждан, но и наших международных партнеров, а также инвесторов, которые будут анализировать новое законодательство и судебную практику на предмет целесообразности вложения средств в украинскую экономику.

Пока что цели реформы декларируются самые разные: «уволить всех старых судей и назначить новых», повысить авторитет судебной власти, упростить доступ к правосудию и т. д. Политические силы и общественные активисты, обыгрывая эти лозунги, зарабатывают дивиденды, будь то поддержка граждан или донорская помощь. Вместе с тем, судебная реформа – это сложнейший механизм, который включает массу процессов, зависимых друг от друга, как звенья цепи. Стоит одному процессу пойти не так, как может развалиться вся задумка. Таким образом, проект этот имеет высокие риски. Он может как быть очень успешным, так и оказаться провалом для украинской власти. И в условиях высоких ставок скорость реализации реформы чрезвычайно важна.

Два ключевых органа

Верховный Суд и Высший совет правосудия должны стать «зеркалом» судебной реформы. От того, как они заработают, будет зависеть 50% ее успеха, если не больше. Вокруг этих органов предрекается большая борьба, которая уже фактически начата, судя по последним событиям вокруг одного из членов ВСЮ.

Согласно изменениям в Конституцию, Высший совет правосудия состоит из 21 члена, из которых 10 выбирает съезд судей из числа судей или судей в отставке, 2 назначает Президент, 2 выбирает Верховная Рада и еще по 2 избирают съезд адвокатов, всеукраинская конференция прокуроров, съезд представителей юридических вузов и научных учреждений. Глава ВС входит в ВСП по должности. Однако, поскольку ВСП формируется на базе Высшего совета юстиции, его члены продолжат осуществлять свои полномочия максимум до 30 апреля 2019 г.

На данный момент в Совете 15 человек: 3 назначены Президентом, 2 – Верховной Радой, 3 – от съезда судей и по 2 – от адвокатов, ученого и прокурорского сообщества. И 15 – это предельная цифра, при которой ВСП является полномочным, т. е. в случае выбывания одного человека работа органа может быть заблокирована.

Согласно с изменениями в Конституцию, съезд судей Украины избирает 3 членов Высшего совета правосудия не позднее 3 месяцев после вступления в силу закона, регулирующего деятельность ВСП. Однако соответствующий законопроект №5180 был зарегистрирован в парламенте только 26 сентября, когда пленарная неделя уже закончилась. Принятие же нового закона ожидается не раньше середины октября и, скорее всего, будет сопровождаться политическими баталиями, поскольку полномочия ВСП чрезвычайно широкие.

Именно ВСП будет назначать, увольнять, переводить судей, привлекать их к дисциплинарной ответственности, снимать с них неприкосновенность и отстаивать интересы судебной власти в отношениях с другими ветвями власти. В частности, Совет будет выполнять абсолютно новые функции: утверждать по представлению Государственной судебной администрации нормативы финансового, кадрового материально-технического обеспечения судов и согласовывать перераспределение средств между ними, что, как правило, вызывает у самих судов немало споров.

Рискует ВСП столкнуться и с организационными проблемами. К примеру, Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС), ранее отвечавшая не только за отбор судей, но и за привлечение их к дисциплинарной ответственности, с 30 сентября такую функцию теряет. Это значит, что 13 тыс. нерассмотренных жалоб, которые скопились в ВККС, теперь будут переданы в ВСП, где уже лежат нерассмотренными несколько тысяч своих жалоб, поступивших в ВСЮ. Сможет ли ВСП обработать такой массив жалоб до истечения срока их давности, большой вопрос. Тем более, что сейчас такая работа оказалась заблокированной. Так, ВККС сможет «дорассмотреть» только те жалобы, производство по которым открыто до 30 сентября. Новые должен обрабатывать ВСП, но поскольку закон не принят, отсутствует и соответствующий механизм. Впрочем, у народных депутатов есть предложение увеличить срок для привлечения судей к ответственности, что может стать выходом, но, опять-таки, породить споры.

Новый Верховный Суд должен быть сформирован к марту 2017 г. Но остается вопросом, насколько реально запустить его работу до этого срока, поскольку само по себе кадровое наполнение – только один из аспектов. Ключевым этапом в этом плане является внесение изменений в процессуальное законодательство, где должен быть определен механизм передачи дел и т. д. Напомним, в п. 6 «Переходных положений» нового Закона «О судоустройстве и статусе судей» значится, что кассационные суды действуют в пределах их полномочий, определенных процессуальным законом, до начала работы Верховного Суда в составе, определенном законом, и до вступления в силу соответствующего процессуального законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел Верховным Судом в составе не менее 65 судей. Другими словами, от того, насколько быстро будут приняты изменения в процессуальное законодательство, зависит реализация судебной реформы в целом.

Концептуально основы создания ВС выписаны в новом Законе «О судоустройстве и статусе судей». Впрочем, для того, чтобы запустить механизм отбора в новый ВС, Высшей квалификационной комиссии судей необходимо принять не менее 30 локальных нормативных актов. Как отмечают в Комиссии, процесс по подготовке к конкурсу в ВС идет полным ходом. На сегодня уже проведен ряд рабочих встреч с донорами и по их итогам создан комитет доноров. Работают тестологи. «Даже сегодня в стенах Комиссии проводится тренинг с разработчиками тестов. Есть стратегия, как они будут ревизоваться. Это делается для того, чтобы тесты не ходили из рук в руки, ими не торговали заинтересованные лица. Тестов будет достаточное количество, они будут опубликованы на сайте Комиссии и доступны для ознакомления», – отметил в комментарии нашему корреспонденту секретарь квалификационной палаты ВККС Станислав Щотка. Также эксперты работают над еще одной составляющей экзамена – практическими заданиями.

ВККС провела 4 видеоконференции с представителями Португалии, Хорватии, Польши и др., чтобы обобщить особенности создания верховных судов и кассационных инстанций в других европейских странах. Доноры предоставили материалы о концепции отбора судей. Обязательными будут психологические тесты и тесты на выявление общих знаний и развития, уже отобрана институция, которая будет обеспечивать функции по такому тестированию.

Кроме того, Комиссия уже наработала новый регламент своей работы, который будет утвержден в ближайшее время, разработаны декларация родственных связей и декларация добросовестности.

Концептуально определено, как будет формироваться Общественный совет добросовестности. Объявление о его создании может быть опубликовано уже на текущей неделе, и ожидается, что к середине ноября состоится собрание по избранию ОСД.

Несмотря на проделанную работу, со стороны экспертов, в частности РПР продолжает звучать критика. Например, эксперт Михаил Жернаков считает, что на сегодня у общественности нет информации для четкого понимания, сколько людей сразу будут отбираться в ВС: 65 или 200, будет ли устная часть экзамена, по какому принципу комиссия принимает решения: по уровню забранных баллов или по какому-то другому.

Дефицит кадров

Ключевым вопросом остается нехватка кадров в судах в условиях массового увольнения судей. Напомним, каждый из судей, у кого истекает 5-летний срок полномочий, должен принимать участие в конкурсе на свою же должность.

К началу 2016 г. в стране было 7,4 тыс. судей. Из них к концу сентября уволились или ожидают увольнения почти 2 тыс. При этом в августе-сентябре масштабы увольнения судей приняли угрожающий характер. Постепенно пустеют целые суды, особенно апелляционной и кассационной инстанций. Например, в сложном кадровом положении оказались палата по рассмотрению уголовных дел Апелляционного суда Киева и весь Высший административный суд (ВАСУ), в котором при штатной численности судей 97 человек сейчас реально работают лишь 49. Как правило, из судов уходят достаточно опытные судьи. Надо учесть и то, что сейчас у почти 900 судей, ранее назначенных на 5-летний срок, уже закончились полномочия. По данным ВККС, ответственной за отбор судей, сейчас в судах первой инстанции разной специализации некомплект судей составляет в среднем 10–12%, а в апелляционной – 40%. Причем есть 2 районных суда, где вообще не осталось судей с полномочиями, а значит, в целых районах не осуществляется правосудие.

У ВККС же приоритетными задачами на ближайшее время являются формирование Верховного Суда, квалификационное оценивание судей апелляционных инстанций и конкурсы на вакансии, которые там открываются. Т. е. до какого-нибудь районного суда, где не хватает судей, дело может дойти лишь года через полтора-два.

Такой дисбаланс влечет колоссальную нагрузку на судей, которые еще работают, поскольку на них, помимо поступающих новых дел, перераспределяются и все дела уволившихся коллег. Например, в 2015 г. на каждого судью обычного районного суда приходилось в среднем 60 дел разной сложности в месяц, а сейчас реальная нагрузка на оставшихся судей еще выше. Ситуации, когда рассмотрение дел назначается на дату, которая наступит только через несколько месяцев, давно стала нормой.

Впрочем, как отмечают в ВККС, есть надежда, что теперь дела пойдут быстрее. Назначать судей теперь будет не парламент, а Высший совет правосудия, который должен профессионально подходить к кадровому вопросу. Вполне вероятно, что из 800 претендентов (представления об избрании которых «зависли» в ВР на годы) получить назначения от ВСП смогут более половины судей, к которым нет особых вопросов.

Еще одним вариантом решения кадрового вопроса является возможность проявить себя для действующих помощников судей, которые после специальной подготовки смогут претендовать на должности судей. Так, Национальной школой судей была разработана Программа специальной подготовки кандидатов на должность судьи, имеющих стаж работы в должности помощника минимум 3 года. «В ходе реализации судебной реформы на сегодняшний день действительно крайне остро стоит проблема кадрового обеспечения судейского корпуса. С целью решения этой проблемы, а также для того, чтобы открыть путь к должности судьи тем, кто имеет опыт и понимание работы в суде, законодатель предусмотрел возможность отбора кандидатов, имеющих стаж работы в должности помощника судьи не менее 3 лет. Законодательством, в частности, установлено, что особенности отбора таких претендентов будет определять ВККС. Сейчас Национальная школа судей активно работает над тем, чтобы соответствующая норма закона могла быть реализована – уже подготовлены соответствующие рекомендации, проекты нормативных документов, программы специальной подготовки, учебный план», – отмечает проректор Национальной школы судей Украины, судья Верховного Суда Украины в отставке Владимир Мазурок.

Те помощники, которые будут отвечать требованиям к кандидатам на должности судей, пройдут отборочный экзамен. Затем кандидаты, подтвердившие должный уровень знаний, будут направлены для прохождения специальной подготовки. Таким образом, если все пройдет удачно, в течение 2017 г. ВККС рассчитывает постепенно ликвидировать кадровый голод в судах.

Пока суть да дело…

Отношение судебной системы к реформе в основном нейтрально-негативное. С одной стороны, суды считают, что реформа необходима, с другой – не поддерживают механизм, с помощью которого она будет реализоваться.

Похоже, больше всего недовольны проводимой судебной реформой судьи Верховного Суда Украины и Высшего административного суда. На проходившем 29 сентября Пленуме ВАСУ руководство суда не сдерживало себя в оценках происходящего. «К сожалению, высокопоставленные чиновники не понимают, что нельзя повысить авторитет правосудия только сменой персоналий. Об этом прекрасно свидетельствует опыт полиции и прокуратуры», – заявил председатель Высшего административного суда Александр Нечитайло. А секретарь Пленума ВАСУ Михаил Смокович прямо назвал базовый для судебной системы Закон «О судоустройстве и статусе судей» принятым неконституционным способом. «Закон был принят еще до того, как были приняты изменения в Конституцию. Т. е. фактически судебная система базируется на политических договоренностях, а не так, как требует Конституция», – рассказал М. Смокович.

Очевидно, что основания для недовольства судебной реформой у ВАСУ есть. Идея создания Верховного административного суда, не имеющего над собой Верховного Суда, властями поддержана не была, несмотря на рекомендации ряда международных экспертов.

Свой повод для недовольства, естественно, есть и у Верховного Суда, судьи которого фактически были поставлены перед дилеммой: или уволиться, или идти на конкурс в новый Верховный Суд. На сегодня ВСУ уже подготовил обращение в Конституционный Суд Украины с конституционным представлением о конституционности отдельных положений п. 4, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 17, 20, 22, 23, 25 разд. ХII «Заключительные и переходные положения» Закона от 02.06.2016 «О судоустройстве и статусе судей». Эти пункты касаются порядка реорганизации ВСУ в Верховный Суд, увольнения судей-«пятилеток», порядка получения судейского вознаграждения, а также ежемесячного пожизненного денежного содержания.

Впрочем, и сам КСУ должен быть преобразован согласно реформе. Так, уже готовится проект новой редакции Закона «О Конституционном Суде Украины», который сейчас нарабатывается рабочей группой Совета по вопросам судебной реформы во главе с ректором Национальной школы судей Николаем Онищуком.