Юстиція проти Феміди

Олексій Соломко,

адвокат, член Дисциплінарної комісії приватних виконавців

Наразі до Міністерства юстиції України надходить чимало скарг від учасників виконавчого провадження (і не тільки) стосовно дій чи бездіяльності державних і приватних виконавців. За кожною скаргою проводиться перевірка та, у разі наявності підстав, за обґрунтованими скаргами міністерство вживає заходів реагування. Однак, як показали результати останнього засідання Дисциплінарної комісії приватних виконавців, відреагувати Мін'юст може не тільки за скаргою, а і за звичайною заявою.

«Покарання» для приватного виконавця

Для одного приватного виконавця все починалось із проведеної Міністерством юстиції України в січні 2019 року планової перевірки його діяльності. За наслідками проведеної перевірки Мін'юст визнав роботу приватного виконавця незадовільною. Після чого було направлено подання до Дисциплінарної комісії приватних виконавців про притягнення виконавця до відповідальності.

Після недовгого розгляду у березні місяці 2019 року комісія вирішила застосувати до приватного виконавця покарання у вигляді зупинення його діяльності на шість місяців. Вищим покаранням могло бути тільки припинення діяльності приватного виконавця.

А вже через два тижні Мін'юст видав наказ про введення в дію рішення Дисциплінарної комісії. Фактично, як передбачає закон, діяльність приватного виконавця була зупинена після видання цього наказу.

Приватний виконавець не погодився із вказаним рішенням та оскаржив його до суду. Вже в травні місяці Київський окружний адміністративний суд задовольнив позов приватного виконавця, визнав протиправним та скасував рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців. В подальшому Шостий апеляційний адміністративний суд відмовив Мін'юсту в задоволенні апеляційної скарги та повністю підтримав висновки окружного суду.

Як пояснив своє рішення суд, відповідач безпідставно не прийняв доводи позивача, викладені у запереченнях, щодо результатів перевірки, встановив відсутність доказів щодо врахування обставин вчинення позивачем проступку, ступінь вини приватного виконавця, тяжкість вчиненого ним дисциплінарного проступку, наявність наслідків, розмір заподіяної шкоди та ін.

І тільки наприкінці вересня 2019 року Мін'юст поновив роботу приватного виконавця. Фактично виконавець відбув строк свого покарання «по повній» – протягом визначених Мін'юстом шести місяців він свою діяльність не здійснював.  

«Покарання» для стягувачів  

Відповідно до статті 42 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», з дня внесення інформації про зупинення діяльності приватного виконавця до Єдиного реєстру приватних виконавців України приватному виконавцю забороняється здійснювати діяльність приватного виконавця, крім дій, пов’язаних із передаванням виконавчих документів іншому приватному виконавцю або відповідному органу державної виконавчої служби.

У зв’язку з чим приватний виконавець зобов’язаний вирішити питання про своє заміщення іншим приватним виконавцем.

При цьому, як визначає Закон, заміщення приватного виконавця здійснюється за погодженням зі стягувачем на підставі договору, укладеного з іншим приватним виконавцем. У разі відсутності згоди стягувача приватний виконавець повертає виконавчий документ стягувачу або, відповідно до рішення стягувача, передає його (тобто виконавчий документ) відповідному органу державної виконавчої служби чи іншому приватному виконавцю.

Іншого порядку дій при зупиненні діяльності приватного виконавця ні цей закон, ні будь-який інший нормативний акт не визначають.

Як ми бачимо, існуючі норми визначають можливість передачі приватним виконавцем, діяльність якого зупинена, іншому виконавцю лише виконавчого документа. Самі матеріали виконавчого провадження залишаються у виконавця, діяльність якого зупинена. Тобто виконавче провадження, по якому виконавець виявив майно боржника, наклав на нього арешт, описав, вилучив, оцінив тощо, фактично зупиняється, адже всі ці матеріали залишаються у виконавця, діяльність якого зупинена.

А приватний виконавець, якому передали виконавчий документ, вимушений буде заново проводити виконавчі дії з виявлення майна боржника, накладення на нього арешту, опису, вилученню, оцінці та тільки після цього зможе передати його на реалізацію.

При цьому зі змісту норм закону не зрозуміло, яким чином виконавець, який заміщає зупиненого виконавця, буде розпочинати виконавче провадження. Адже, за логікою виконавчого процесу, визначеною законом, він має спочатку відкрити виконавче провадження і тільки після цього зможе проводити виконавчі дії (стаття 26 Закону України «Про виконавче провадження»).

Однак, по-перше, виконавче провадження може бути відкрите лише за заявою стягувача про прийняття виконавчого документа до виконання, як це передбачено статтею 26 Закону України «Про виконавче провадження». Заяву стягувача про передачу виконавчого документа іншому виконавцю навряд чи можна назвати заявою, передбаченою статтею 26 названого закону.

По-друге, Закон України «Про виконавче провадження» не допускає можливості одночасного існування двох незавершених виконавчих проваджень по одному виконавчому документу.

За таких умов боржник може з легкістю оскаржити дії виконавця, який заміщає зупиненого, у зв’язку з очевидним порушенням процедури виконання рішення, передбаченої Законом України «Про виконавче провадження».

Єдиний варіант, який допускає закон, – це можливість повернення стягувачу виконавчого документа без виконання у разі відсутності його згоди на заміщення приватного виконавця у випадках, передбачених Законом України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (п. 10 статті 37 Закону України «Про виконавче провадження»).

Однак при цьому закон не визначає, в який термін виконавець повинен повідомити стягувача про можливість укладення договору заміщення та в який термін стягувач повинен надати згоду. І що робити в тих випадках, коли зупинений приватний виконавець не знайшов у своєму окрузі колегу, який би згодився його заміщати? Як показує існуюча практика, мало хто з виконавців погоджується на заміщення. Адже, як зазначалось вище, кожна дія виконавця, що заміщає, може бути легко та обгрунтовано оскаржена боржником.

У підсумку можна запитати: зупинення діяльності приватного виконавця є покаранням для виконавця чи для його стягувачів?

По факту, стягувачі розділили солідарну відповідальність разом із виконавцем за покарання, яке йому призначили. Тому неодноразово піднімалось питання про доцільність застосування до приватних виконавців лише такого виду стягнення, який би не порушував інтересів стягувачів.

«Покарання» перед «покаранням»

Єдиний оптимальний варіант дій, який закон залишив для стягувача у разі зупинення діяльності приватного виконавця, – встигнути забрати свій виконавчий документ (відповідно до п. 1 статті 37 Закону України «Про виконавче провадження») до моменту видання Міністерством юстиції відповідного наказу.

Наразі законодавство не визначає, в який термін після прийняття Дисциплінарною комісією рішення про притягнення приватного виконавця до відповідальності міністерство має видати наказ про введення рішення комісії в дію. Як свідчить досвід діяльності Дисциплінарної комісії, Мін'юст може видати такий наказ і на третій день, а може і через кілька тижнів. У випадку приватного виконавця, про якого йде мова в даній статті, Міністерство юстиції України видало наказ про введення в дію рішення комісії через два тижні після прийняття рішення.

Невизначеність такого терміну створює очікуваний хаос в роботі приватного виконавця, діяльність якого має бути зупинена. Усвідомлюючи, що фактичне припинення його діяльності можливо і наступного дня після прийняття Дисциплінарною комісією відповідного рішення, він має встигнути завершити організаційні питання із веденням діловодства, передачею справ до архіву, поперераховувати депозитні суми коштів (для чого попередньо треба з’ясувати чимало питань із реквізитами), терміново прийняти процесуальні рішення (які він попередньо відкладав) та вжити ряд інших організаційних заходів, пов’язаних із зупиненням його діяльності.

Але основна робота, яку в цей час намагається провести виконавець, – це попередити всіх свої стягувачів про прийняте рішення щодо зупинення його діяльності. Як ми розглянули вище, стягувачу також буде загрожувати фактичне зупинення виконання рішення на його користь. Тому моральним обов’язком виконавця буде запропонувати стягувачу написати заяву про повернення виконавчого документа без виконання на підставі п. 1 статті 37 Закону України «Про виконавче провадження», для можливості подальшого пред’явлення цього документа іншому виконавцю.

При цьому треба врахувати, що, як правило, приватний виконавець має на виконанні не пару десятків, а кілька сотень (а іноді й тисяч) виконавчих документів. Тому можна тільки уявити, який обсяг роботи необхідно буде провести виконавцю лише в частині комунікації зі стягувачами. А далі уявляємо реальну картину, коли всі стягувачі одночасно приходять до виконавця із заявами про повернення виконавчого документа без виконання. Адже стягувачі також не знають, коли Мін'юст фактично видасть наказ про зупинення діяльності приватного виконавця, тому намагаються встигнути отримати свої документи якнайшвидше.

Всім учасникам цього процесу можна тільки поспівчувати. А особливо виконавцю, якому необхідно одночасно вести комунікацію зі стягувачами, приймати від них заяви (а можливо, і допомагати складати), реєструвати їх, виносити постанови про повернення, проводити розрахунок заборгованості, виносити постанови про зняття арештів, реєструвати припинення обтяжень тощо.

Для виконавця та стягувачів це можна назвати першою стадією покарання.

Його також не зміг уникнути і «герой» нашої статті – в щоденному очікуванні видання Мін'юстом наказу та відключення від реєстрів йому довелось проводити комунікативну роботу зі сторонами, реєструвати, перераховувати, знімати, писати, здавати, видавати… поки отриманий від Мін'юсту наказ про зупинення діяльності не став для нього очікуваним звільненням від тривалої «агонії».

Дивна заява

Нарешті, після закінчення перших випробувань виконавець зміг підготувати позовну заяву про оскарження дій Міністерства юстиції, які призвели до зупинення його діяльності, виграти суд та очікувати на поновлення своєї діяльності.

Поки одного дня до нього не надійшло звернення від його колишнього стягувача. У зверненні стягувач повідомляв, що рішення було виконано на його користь в повному обсязі. Однак, продивляючись відомості в Автоматизованій системі виконавчого провадження, стягувач з’ясував, що приватний виконавець не виніс постанову про закінчення виконавчого провадження, у зв’язку з чим просив передати виконавчий документ визначеному ним іншому приватному виконавцю.

Як було з’ясовано, звернення стосувалось виконавчого провадження, по якому в день прийняття Дисциплінарною комісією рішення про зупинення діяльності відбулась реалізація майна боржника. Кошти від реалізації майна встигли надійти на депозитний рахунок виконавця ще до видання Мін'юстом відповідного наказу. Тому виконавцем було здійснено відповідний розподіл, видано акт та підготовлено постанову про закінчення виконавчого провадження. Однак в момент винесення постанови про закінчення виконавчого провадження відбувся збій роботи Автоматизованої системи виконавчого провадження, що унеможливило реєстрацію постанови в системі.

Проблема збоїв у роботі систем та реєстрів, адміністратором яких є Мін'юст, є досить розповсюдженим явищем.

Свого часу Мін'юст відреагував на цю проблему досить оригінальним способом – він просто констатував, що таке явище має місце, а тому визначив, яким чином треба діяти в такій ситуації. Так, згідно з п. 4 Розділу IV Положення про автоматизовану систему виконавчого провадження, у разі тимчасової відсутності доступу до Системи (через перебої в електропостачанні), як виняток, допускається виготовлення документів виконавчого провадження без використання Системи з подальшим обов’язковим внесенням таких документів до системи в день усунення причин, що перешкоджали доступу до неї.

Тому приватним виконавцем було роздруковано згадану постанову про закінчення виконавчого провадження у форматі «Ворд» та направлено сторонам виконавчого провадження. У подальшому він планував внести постанову до системи після відновлення її функціонування.

Однак, у зв’язку з необхідністю термінового продовження всього комплексу заходів, пов’язаних із зупиненням діяльності (як описувалось вище), приватний виконавець несвідомо пропустив строк внесення постанови до системи. В подальшому, в день поновлення діяльності, ця постанова була внесена приватним виконавцем до Автоматизованої системи виконавчого провадження.

Якщо не враховувати час зупинення діяльності приватного виконавця, фактично виконавець затримав внесення постанови до системи лише на кілька днів. 

Заява стягувача надійшла приватному виконавцю напередодні поновлення його діяльності. Мета, яку переслідував стчягувач цією заявою, так і залишилась незрозумілою – він отримав кошти в повному обсязі (що, до речі, підтвердив у своїй заяві), отримав постанову про закінчення виконавчого провадження. Тож для яких дій йому необхідно було передати виконавче провадження іншому виконавцю, поки що залишається загадкою.

Так само, як залишилось загадкою і те, чому заява стягувача надійшла в конверті зі зворотною адресою приватного виконавця, якому він просив передати виконавче провадження.

Перевірка за будь-яких умов

Можливо, це звернення здивувало би лише нашого приватного виконавця, якби другим адресатом звернення не було визначено Міністерство юстиції України.

І тут Мін'юст вирішив згадати всі «образи», завдані йому рішеннями суду, яким його дії із зупинення діяльності приватного виконавця визнавались незаконними. На той час в Мін'юсті вже відбулася зміна керівництва. Але, як тоді ж зазначав у своєму інтерв’ю Міністр юстиції Д. Малюська, він поки що встиг взяти під контроль лише 70% сфер діяльності міністерства. Мабуть, 30%, не охоплених міністром, залишились для нашого виконавця.

Так, у Міністерстві юстиції дуже буквально сприйняли зміст статті 34 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів».

Відповідно до частини третьої вказаної статті, однією з підстав для проведення позапланової перевірки може бути письмове звернення учасника виконавчого провадження.

Оскільки до Мін'юсту надійшло звернення стягувача (який, безумовно, є учасником виконавчого провадження), не затримуючись із довгими роздумами над змістом звернення, Мін'юст організував проведення перевірки приватного виконавця.

При цьому необхідно пам’ятати, що Законом України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» Міністерство юстиції України обмежено у проведенні позапланових перевірок приватних виконавців лише тими питаннями, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення таких перевірок.

Оскільки звернення стягувача стосувалось лише передачі виконавчого документа іншому приватному виконавцю, Мін'юст перевірив це питання та встановив відсутність порушень приватним виконавцем вимог законодавства щодо передачі виконавчого провадження.

Однак Мін'юст вирішив на цьому не зупинятись і піти далі – за межі перевірки, визначеної законом. Було вирішено уважно вивчити всі матеріали виконавчого провадження – чи не знайдеться там помилок. Не знайшлось.

Лише третя спроба дала результат: виявляється, виконавець несвоєчасно вніс до Автоматизованої системи виконавчого провадження постанову про закінчення виконавчого провадження.

Якщо навіть залишити поза увагою факт перевищення меж проведення перевірки, обгрунтування факту порушення не може не вражати.

По-перше, приватний виконавець не може нести відповідальність за неналежне функціонування Автоматизованої системи виконавчого провадження. Адже причиною пропуску строку внесення постанови про закінчення виконавчого провадження до системи став саме збій в її роботі.

По-друге, наказ Міністерства юстиції України, яким було зупинено діяльність приватного виконавця, судом було визнано незаконним та скасовано. Фактично цим рішенням визнано незаконність застосування дисциплінарного стягнення як з процедурних, так і з матеріально-правових підстав. Тобто прийняте Дисциплінарною комісією приватних виконавців незаконне рішення про зупинення діяльності приватного виконавця стало основною підставою для створення обставин, в силу яких виконавець несвоєчасно вніс постанову про закінчення виконавчого провадження до системи.

По-третє, жодне право чи інтерес заявника, на підставі якого проводилась перевірка, порушено не було. Більше того, у своїй заяві заявник прямо вказує на повне задоволення своїх вимог за виконавчим документом. У зв’язку з чим жодні негативні наслідки для заявника не наступили та не могли наступити в результаті дій приватного виконавця при закінченні виконавчого провадження.

Невідворотність покарання

За наслідками проведеної Міністерством юстиції перевірки було внесено відповідне подання на розгляд Дисциплінарної комісії приватних виконавців. Враховуючи викладені обставини появи такого подання, можна було б очікувати на об’єктивне рішення комісії у поданій справі.

Але несподівано більшістю голосів комісія вирішила задовольнити подання Мін'юсту та притягнути приватного виконавця до відповідальності. Щоправда, цього разу вирішили потворно не зупиняти діяльність, а оголосити виконавцю попередження.

Сценарій розгляду подання точно повторював описаний у рішенні суду, яким вже визнавались незаконними дії попереднього складу Дисциплінарної комісії. Нагадаємо, що суд визнав безпідставність ігнорування доводів виконавця, викладених у запереченнях, встановив відсутність доказів щодо врахування обставин вчинення виконавцем проступку, ступінь вини приватного виконавця, тяжкість вчиненого ним дисциплінарного проступку, наявність наслідків, розмір заподіяної шкоди тощо.

Цього разу можна доповнити повне ігнорування висновку Дисциплінарного уповноваженого (його навіть вирішили не читати), який чітко визначив відсутність складу дисциплінарного проступку в діях виконавця. Як було доведено у висновку уповноваженого, з основних елементів складу проступку в діях виконавця були відсутні: вина (умисел), негативні наслідки для заявника та, відповідно, причинний зв'язок між діями і наслідками.

При цьому при розгляді наступних подань Мін'юсту про притягнення приватних виконавців до відповідальності одразу виявились протилежні підходи в оцінці діяння. Так, розглядаючи виявлені під час проведення планової перевірки іншого приватного виконавця порушення щодо термінів відкриття виконавчого провадження (провадження було відкрито через місяць після надходження заяви стягувача), комісія вирішила проігнорувати даний факт. Зокрема, сприйняли як достатньо обґрунтовані пояснення виконавця, що він протягом місяця був дуже завантажений, а тому не встиг вчасно відкрити провадження.

Тобто наведені вище обставини пропуску на кілька днів терміну внесення до Автоматизованої системи виконавчого провадження постанови про закінчення виявилися неповажними. А місячна затримка у відкритті виконавчого провадження – поважною.

Таку принциповість у притягненні до відповідальності варто було б застосовувати до посадових осіб, дії яких із притягнення приватного виконавця до відповідальності були визнані судом незаконними.  

Голосування стосовно притягнення приватного виконавця до відповідальності проходило із триваючою дискусією. Автором цієї статті на рішення комісії подано окрему думку. Під час засідання був відсутній голова Дисциплінарної комісії – профільний заступник міністра юстиції з питань виконавчої служби. Можливо, у разі його присутності голос голови комісії був би вирішальним. Принаймні, він точно був би вражений результатами роботи, яка дісталась йому «у спадок».

А наш приватний виконавець отримав для себе урок: покарання Мін'юсту ще ніхто не уникав. Якщо попереднє стягнення йому вдалося оскаржити в судовому порядку, це зовсім не означає, що Мін'юст не зможе потворно притягнути його до відповідальності.  

Якщо ви звертаєтесь до Мін'юсту

Мабуть, на останньому рішенні Дисциплінарної комісії історія притягнення приватного виконавця не закінчиться. Маючи позитивний досвід оскарження дій та рішень Міністерства юстиції України (в т.ч. Дисциплінарної комісії приватних виконавців), цілком ймовірно, він оскаржить рішення комісії в судовому порядку. А враховуючи повне повторення комісією тих самих помилок, на які вказав суд, скасувавши попереднє рішення комісії, ми можемо із великою ймовірністю очікувати задоволення судом чергового позову приватного виконавця.

Хоча це сумно, що звичайну істину він може довести лише в судовому порядку.

А взагалі, якщо спробувати сприйняти логіку підходу Мін'юсту під час розгляду згаданої заяви про передачу виконавчого провадження, то перевірку можна призначити за будь-якою заявою. Навіть за заявою про оголошення подяки виконавцю за своєчасне і повне виконання рішення. Тож якщо хтось захоче звернутись із подібною заявою до Мін'юсту, варто зважити на можливі наслідки для виконавця – проведення перевірки роботи та, замість подяки, притягнення до відповідальності.

Стаття підготовлена за матеріалами засідання Дисциплінарної комісії приватних виконавців.