Окремі аспекти визначення юрисдикції земельних спорів: практика Верховного Суду

Анастасія Бабій,
науковий консультант Верховного Суду,
кандидат юридичних наук

Питанню розмежування юрисдикцій судів у земельних спорах присвячено чимало наукових публікацій, однак проблематика є актуальною і на сьогодні з огляду на те, що:

• факт неправильного визначення позивачем юрисдикції, як правило, встановлюється лише судами вищих інстанцій;
• порушення правил юрисдикції загальних судів, відповідно до ч. 2 ст. 414 чинного ЦПК України, є обов’язковою підставою для скасування рішення, незалежно від доводів касаційної скарги. При цьому, як констатує ВП ВС у низці своїх рішень, порушення правил юрисдикційності спору не можна вважати формальним міркуванням у розумінні вимог ч. 2 ст. 410 ЦПК України, згідно з якою не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань, що б давало можливість залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення — без змін (напр., постанова ВП ВС від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17);
• у разі закриття провадження у справі у зв’язку із тим, що її розгляд віднесено до юрисдикції іншого суду, позивач з метою захисту свого права має право звернутися до суду першої інстанції іншої юрисдикції та розпочати судовий процес із самого початку.

Слід відзначити, що протягом останніх двох років Верховним Судом сформовано усталену практику стосовно розмежування юрисдикції справ зі спорів, що виникають із земельних відносин, у тому числі зі спорів, що виникають при здійсненні органами державної влади та місцевого самоврядування повноважень із землеустрою, а також із державної реєстрації прав на земельні ділянки. Тож як з метою економії часу і витрат самих заінтересованих в оскарженні рішень органів державної влади осіб (зокрема, витрат на оплату судового збору), так і з метою зниження навантаження на суди видається доцільним повернутися до питання розмежування юрисдикцій судів у справах зазначеної категорії та проаналізувати практику найвищої судової інстанції.

На даний час розмежування юрисдикцій здійснюється згідно зі ст. 19 ЦПК України та ст. 17 КАС України, які визначають компетенцію загальних та, відповідно, адміністративних судів.

Так, згідно із ч. 1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір слід вирішувати за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб’єктний склад цього спору, в якому однією із сторін є, як правило, фізична особа — учасник приватноправових відносин.

Разом з тим, згідно із ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних і юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення — публічно-правові відносини, у яких стороною є суб’єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси саме в межах публічно-правових відносин.

Відповідно до положень ст.ст. 116, 118, 123 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. Зокрема, у процесі передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування зазначені органи приймають наступні рішення: про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні; про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність; про надання земельної ділянки у користування. При цьому відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність (наданні у користування) або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Відтак розгляд органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування питань щодо передачі земельних ділянок у власність  (користування) не завжди завершуються прийняттям позитивного рішення. І навіть у разі прийняття такого рішення на користь особи, яка зверталася із відповідним клопотанням, інші особи можуть вважати, що таким рішенням суб’єкт владних повноважень порушив  їх права,  наприклад, фактичний землекористувач або особа, яка також мала намір отримати зазначену земельну ділянку у власність чи у користування, але через певні обставини не змогла реалізувати своє право.

Водночас, перш ніж оспорювати рішення відповідного державного органу у сфері земельних відносин з точки зору його законності, слід правильно визначитися із юрисдикцією такого спору.

Органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, у тому числі питань в галузі земельних відносин, є суб’єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції (п. 3.2. рішення КСУ від 01.04.2010 № 10-рп/2010).

Виходячи із цього, можна припустити, що особа, яка не погоджується із рішенням органу місцевого самоврядування і має намір оспорити таке рішення з точки зору його законності, має звертатися саме до адміністративного суду, адже: одним із учасників такого спору (відповідачем) є суб’єкт владних повноважень, який, приймаючи відповідні рішення у сфері земельних відносин, або відмовляючи у їх прийнятті, здійснює владні управлінські функції.

Водночас поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб’єкт владних повноважень, є помилковим, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду цивільних і адміністративних справ недостатньо застосування виключно формального критерію — визначення суб’єктного складу спірних правовідносин, визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Відповідно у деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими, а у деяких — приватноправовими. Розглянемо обидва варіанти.

У першому особа звертається до органу місцевого самоврядування із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або затвердження відповідного проекту землеустрою, за результатом розгляду якого цей орган відмовляє у задоволенні відповідного клопотання або взагалі залишає його без розгляду.

Така відмова підлягає оскарженню у порядку адміністративного судочинства, якщо рішення органу місцевого самоврядування, вимоги позивача або ж заперечення відповідача не пов’язані з визнанням права власності на земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб (постанова ВП ВС від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16).

Приклад: позивач звернувся до суду з позовом до міської ради на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення фермерського господарства, який не було реалізовано внаслідок відмови місцевої ради в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки та скасування раніше прийнятого місцевою радою рішення про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою. Наявність існуючого речового права позивача або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено. Відповідно, справа підлягає розгляду в порядку адмістративного судочинства (постанова ВП ВС від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц).

І зовсім інших приклад, коли за результатами реалізації рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 ЦК України та пред’являтися до суду для розгляду в порядку цивільного судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред’явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб’єкта владних повноважень.

Зокрема, ВП ВС у своїх рішеннях зазначає, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після своєї реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися не в порядку адміністративної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право (постанови ВП ВС від 6 квітня 2018 року у справі № 810/2421/16 та від 6 червня 2018 року № 826/631/15).

Приклад: фізичні особи звернулися до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, відповідно до якого затверджено технічну документацію із землеустрою на земельну ділянку і вирішено видати ТОВ державний акт на право постійного користування землею. За позицією позивачів, оскаржуваним рішенням порушені як інтереси громади села, так і інтереси окремих громадян, оскільки, зокрема, на виділеній у постійне користування земельній ділянці знаходяться будівлі (приміщення конюшні та яйцескладу), які належать на праві приватної власності позивачу.

Предметом позову у цій справі є вимога про визнання протиправним рішення міської ради, на підставі якого третя особа набула право власності на земельну ділянку. З огляду на це, ВП ВС вказала, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту їх приватних інтересів (майнового інтересу щодо конкретного об'єкта нерухомого майна — земельної ділянки) шляхом скасування рішення відповідача і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України (постанова ВП ВС від 3 жовтня 2018 року у справі № 2а-4539/11).

Іншими словами, оскільки міська рада, приймаючи відповідні рішення, не мала публічно-правових відносин саме із позивачами, і прийняті рішення стосувалися не позивачів, а прав іншої юридичної особи, такий спір не можна вважати спором між учасниками публічно-правових відносин.

Підлягатимуть розгляду у порядку цивільного судочинства і справи за участю фізичних осіб про оскарження рішень органів місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки у власність із заявленими похідними вимогами про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, проведену на підставі чинного та не скасованого рішення органу місцевого самоврядування (постанова ВП ВС від 13 червня 2018 року у справі № 361/4307/16-ц).

Водночас слід наголосити, що у порядку цивільного судочинства оскаржуються саме правові акти індивідуальної дії, тобто ненормативні акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Натомість нормативно-правові акти суб’єктів владних повноважень (акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово), якими порушено існуюче речове право позивача або інших осіб на земельну ділянку, підлягають оскарженню у порядку адміністративного судочинства.

Так у справі, яку розглянула Велика Палата Верховного Суду, позивачка звернулася до суду загальної юрисдикції із позовом до Сільради про усунення перешкод у здійсненні права власності на належну їй земельну ділянку шляхом визнання недійсним рішення Сільради у частині затвердження детального плану території на цю земельну ділянку. Зокрема, у запропонованому проекті детального плану земельна ділянка, яка є її приватною власністю, визначена як паркова зона, на якій у майбутньому будуть встановлені альтанки.

Переглядаючи зазначену справу, Велика Палата зазначила, що фактично суть вимоги зводиться до оскарження рішення Сільради — органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план села. При цьому вказане рішення не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов’язків певної особи, а є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на необмежену кількість суб’єктів та застосовується багаторазово. З огляду на це, Велика Палата погодилась із рішенням суду першої інстанції, яким закрито провадження у справі, оскільки цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства (постанова ВП ВС від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17).

Відтак при визначенні юрисдикції справ зі спорів, що виникають при здійсненні органами місцевого самоврядування повноважень із землеустрою та державної реєстрації прав на земельні ділянки, слід з’ясувати питання стосовно наявності/відсутності існуючого речового права позивача або інших осіб на земельну ділянку або на об’єкти нерухомого майна, розташовані на спірній земельній ділянці, а також встановити яке рішення прийняв суб’єкт владних повноважень у межах своєї компетенції (нормативно-правовий акт чи правовий акт індивідуальної дії).

Справи зі спорів про оскарження рішень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо їхніх повноважень зі здійснення землеустрою, якщо підставою спорів є, зокрема, відмова у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та скасування раніше прийнятого місцевою радою рішення про надання особі дозволу на розробку проекту землеустрою, порушення органом місцевого самоврядування порядку та строків надання дозволу на розробку проекту із землеустрою, за умови якщо на ділянку не встановлено речового права позивача — фізичної особи або третіх осіб, підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Натомість юрисдикція справ зі спорів цієї категорії, у яких судами встановлено наявність речового права на земельну ділянку, залежатиме від того, яке рішення прийнято суб’єктом владних повноважень: у разі прийняття акту індивідуальної дії спір підлягатиме розгляду у порядку цивільного судочинства, а у разі прийняття нормативно-правового акту — в порядку адміністративного судочинства.