Категорія «якість закону» як складова принципу верховенства права та гарантія застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону

Ян Берназюк

Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

У практиці вирішення публічно-правових спорів актуальним залишається питання застосування критерію «якість закону». Зазначене питання певним чином охоплює вже раніше висвітлені у публікаціях проблеми юридичної практики, зокрема, такі як «Співвідношення необхідності забезпечення єдності судової практики та відступу від правових позицій Верховного Суду (на прикладі вирішення публічно-правових спорів)».

Досліджуючи поняття «якість закону» як складову принципу верховенства права та гарантію застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону, передусім слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов’язком держави є утвердження та забезпечення прав і свобод людини; забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004).

Важливо, що в статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства раніше зазначався принцип законності, водночас у чинній редакції статті 129 Конституції України (після внесення змін згідно із Законом України від 02.06.2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)») такий принцип вже відсутній та лише міститься вимога стосовно того, що «суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним і керується верховенством права». Крім того, відповідно до частини першої статті 8 Основного Закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституційний принцип верховенства права знайшов своє закріплення та був деталізований у статтях 2, 6 та 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), які передбачають, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є верховенство права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права; суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує його з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі – ЄСПЛ).

Варто звернути увагу, що стаття 6 КАС України, на відміну від статті 11 Господарського процесуального кодексу України та статті 10 Цивільного процесуального кодексу України, унормовуючи обов’язок суду при вирішенні справи керуватися принципом верховенства права, окремо акцентує увагу на визначенні суті цього принципу: «людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави».

Безперечно, дотримання принципу верховенства права можливе лише за умови застосування судами під час розгляду та вирішення справ законодавчого акта, який відповідає критерію «якості закону». Однак, у практиці трапляються непоодинокі випадки, коли закон не повною мірою відповідає таким критеріям.

Стосовно цього критерію у пунктах 11 та 75 Висновку № 11 (2008) Консультативної Ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо якості судових рішень» зазначено про те, що до числа зовнішніх показників, від яких залежить якість судового рішення, відноситься якість законів, прийнятих законодавчими органами (зокрема, досконалість написання проєктів законів або чіткість у змісті законів, а також відсутність порушень процесуальних правил).

Як зазначено у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія; Venice Commission) під назвою «Мірило правовладдя» («Rule of law checklist», розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії 11–12 березня 2016 року), поняття «право» (law) охоплює не лише конституції, міжнародне право, статутне право та підзаконні акти, а й також – де доречно – суддєстворене право (judge-made law), як-то норми загального права, всі з яких є зобов’язальної природи. Будь-який припис права має бути доступним і передбачуваним (рішення ЄСПЛ у справах «Achour v. France», заява № 67335/01, п. 42; «Kononov v. Latvia» [ВП], заява № 36376/04, п 185).

Крім того, Венеційська Комісія виходить з того, що перешкоди для дієвого виконання приписів актів права можуть виникати не лише внаслідок незаконної чи недбалої дії з боку органів влади, але й через те, що якість законодавства унеможливлює таке виконання. Тому надзвичайно важливим є те, щоб ще до ухвалення приписів актів права було здійснено їх оцінювання на предмет можливості їх практичного виконання, а також щоб мала місце перевірка вже після їх ухвалення на предмет того, чи їх може бути застосовано або ж чи їх застосовано в дієвий спосіб. Це означає, що коли йдеться про правовладдя, то має здійснюватись оцінювання законодавства ex ante та ex post. Ідея правовладдя передбачає систему чітких та передбачуваних приписів права, відповідно до яких кожному належить право на ставлення до нього з боку всіх суб’єктів ухвалення рішень на основі гідності, рівності й розумності та відповідно до приписів права.

У Доповіді Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (the Rule of Law), яка прийнята на 86-й пленарній сесії 25-26 березня 2011 року) встановлено таке: Венеціанська комісія, взявши за основу визначення принципу верховенства права, дане Т. Бінгемом, дійшла висновку про існування сьогодні консенсусу щодо наступних необхідних складових верховенства права: законність (у тому числі прозорий, підзвітний і демократичний процес ухвалення законів), правова визначеність, заборона сваволі, доступ до правосуддя (забезпечується незалежними і неупередженими судами), дотримання прав людини, недискримінація і рівність перед законом (п. 21); у рамках Організації Об’єднаних Націй поняття «верховенство права», що було включене до преамбули Загальної декларації прав людини (1948), застосовується для впровадження низки принципів, що мають властивість змінюватися залежно від того чи іншого контексту; порівняння двох доповідей, підготовлених за короткий проміжок часу (2002–2004 рр.), демонструє цю різноманітність підходів: у першій наголошується, наприклад, на таких елементах, як незалежна судова система, незалежні установи захисту прав людини, визначені та обмежені повноваження влади, справедливі та прозорі вибори; тоді як у другій увагу сконцентровано на таких елементах, як якість законодавства, ієрархічна вищість закону, рівність перед законом, відповідальність перед законом, юридична визначеність, процесуальна та судова прозорість, уникнення свавілля, поділ влади та ін. (п. 24); верховенство права містить вісім «інгредієнтів: (1) доступність закону (в тому значенні, що закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним); (2) питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції; (3) рівність перед законом; (4) влада має здійснюватись у правомірний, справедливий та розумний спосіб; (5) права людини мають бути захищені; (6) мають бути забезпечені засоби для розв’язання спорів без надмірних матеріальних витрат чи надмірної тривалості; (7) суд має бути справедливим; (8) дотримання державою як її міжнародно правових обов’язків, так і тих, що обумовлені національним правом (п. 37).

Також у цій Доповіді, розкриваючи поняття «юридична визначеність» (legal certainty), наголошується на тому, що принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права, а також і для плідності бізнесової діяльності, із тим, щоб генерувати розвиток та економічний поступ; аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним; вона також зобов’язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед (до його застосування) та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (п. 44).

Як зазначено у згадуваному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія; Venice Commission) під назвою «Мірило правовладдя» («Rule of law checklist», розроблене і затверджене на 106-й пленарній сесії 11–12 березня 2016 року), «передбачуваність» означає не лише те, що приписи акта права мають бути проголошеними ще до їх імплементації, а й що вони мають бути передбачуваними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб’єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними».

Крім того, у цьому Дослідженні міститься висновок про те, що поняття «якість закону», зокрема, охоплює таких два складових елементи:

1. передбачуваність актів права (чи наслідки приписів права є передбачуваними? чи укладено акти права в зрозумілий спосіб? чи вказує нове законодавство чітко на те, що попередньо ухвалене (і яке саме) законодавство скасовано або змінено? чи зміни інкорпоровано до зведеної версії приписів актів права, припустимої для суспільства?);
2. сталість і послідовність приписів права (чи є приписи актів права сталими та послідовними? чи є приписи актів права сталими настільки, що вони зазнають змін лише за належного попередження про це? чи є їх застосування послідовним?).

У рішеннях ЄСПЛ та Верховного Суду сформувалась стала практика щодо визначення відповідних критеріїв.

Так, ЄСПЛ у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50−56) зазначив, зокрема, що верховенство права, один із основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції; відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення…, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.

Так само уніфіковано ЄСПЛ інтерпретував «якість законодавства» і в іншому своєму рішенні, а саме, у справі «Сєрков проти України» (заява № 39766/05, п. 51; державні органи неправомірно зобов’язали заявника сплатити податок) «… якість законодавства … – доступне для зацікавлених осіб, чітке і передбачуване у застосуванні»; відсутність необхідної передбачуваності та чіткості національного законодавства з важливого питання, що призводило до його суперечливого тлумачення судом, стала причиною порушення вимог положень Конвенції щодо «якості закону».

Як зазначено у пункті 186 рішення ЄСПЛ у справі «Промислово-фінансовий Консорціум «Інвестиційно-металургійний Союз» проти України» (заява № 10640/05, п. 186) принцип законності передбачає, що чинні положення національного законодавства є достатньо доступними, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні (рішення у справі «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункти 109, 110). Аналогічно національне законодавство має надавати засіб юридичного захисту від свавільного втручання державних органів влади у права, захищені Конвенцією (рішення у справі «Хасан і Чауш проти Болгарії» [ВП] (Hasan and Chaush v. Bulgaria), заява № 30985/96, п. 84).

Аналогічні підходи застосовані цим Судом також у багатьох інших справах, зокрема, Hentrich v. France, заява № 13616/88, п. 42; Lithgow and Others v. the United Kingdom, заяви 9006/80, 9262/81 та ін., п. 110; Alisic and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the Former Yugoslav Republic of Macedonia [ВП], заява № 60642/08, п. 103; Centro Europa 7 S.R.L. and di Stefano v. Italy [ВП], заява № 38433/09, п. 187; Hutten-Czapska v. Poland [ВП], заява № 35014/97, п. 163.

Крім того, у справі «Новік проти України» (заява № 48068/06, п. 19) ЄСПЛ зробив висновок, що надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу юридичної визначеності. Вимога «якості закону» у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає, що закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для убезпечення від будь-якого ризику свавілля.

Достатньо важливими є висновки, які зроблені у рішенні ЄСПЛ у справі «Волков проти України» (заява № 21722/11, п.п. 170, 171). Так, характеризуючи загальні принципи законності втручання, Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» …. також стосується якості закону, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе (рішення у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр v. Switzerland), заява № 23224/94, п. 55); «якість закону» передбачає, inter alia (з лат. «серед інших речей і справ»), що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на конвенційні права особи (рішення у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39); законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів (рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46). Крім того, у пункті 179 цього Рішення ЄСПЛ наголошує на тому, що наявність конкретної і послідовної практики тлумачення відповідного положення закону була фактором, який призвів до висновку щодо передбачуваності зазначеного положення (рішення у справі «Гудвін проти Сполученого Королівства» (Goodwin v. the United Kingdom), заява № 17488/90, п. 33).

Зокрема, у рішенні ЄСПЛ у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» (заява № 77703/01, п. 115) зазначено, що в світлі положень Конвенції, втручання може бути виправданим, якщо воно «встановлено законом» та здійснено «згідно із законом», оскільки оскаржувані заходи повинні не тільки мати законодавче підґрунтя, а й передбачатися якісним законом, який має бути достатньо доступним та передбачуваним щодо наслідків його застосування, тобто бути сформульованим у спосіб, який дає змогу кожній особі, у разі потреби, за допомогою відповідної консультації регулювати свою поведінку (рішення у справах Larissis and Others v. Greece, заява № 23372/94, п. 40;  Metropolitan  Church  of  Bessarabia, заява № 45701/99 п. 109).

Крім того, на підставі огляду рішень ЄСПЛ у справах, в яких розглядалось питання про сумісність нестабільного прецедентного права верховних судів та неузгодженої практики судів нижчих інстанцій із правовою визначеністю та передбачуваністю правозастосування, О. А. Чорний констатує, що порушення цих засад має місце за таких обставин:

– верховий суд не має інструментів узгодження суперечливих рішень судів нижчих інстанцій (Тютор Тюдор проти Румунії, заява № 21911/03, п. 29);

– прийняття верховним судом у межах одного провадження нового рішення, що суперечить попередньому рішенню, без посилання на попереднє рішення та обґрунтування зміни точки зору (Главак проти Хорватії, заява №73692/12, п. 20);

– ухвалення верховним судом у різних справах щодо одного й того самого питання судових рішень із діаметрально протилежними правовими висновками, що, більше того, потягло за собою неоднакове правозастосування судів першої інстанції та апеляційних судів (Беян проти Румунії, заява № 30658/05, п. 39);

– існує довготривалий конфлікт щодо правозастосування між палатами вищого адміністративного суду, незважаючи на втручання пленуму вищого адміністративного суду, спрямованого на забезпечення єдності правозастосування, та такого, яке виявилось неефективним (Сіне Цаггаракіс А.Е.Е. проти Греції, заява № 17257/13, п. 73);

– верховний суд без належного обґрунтування змінив свій підхід до тлумачення норми права, що свідчить про відсутність прозорості та негативно впливає на довіру суспільства та віру в закон (Сєрков проти України, заява № 39766/05, п. 40) (Чорний О. А. Принцип фіскальної достатності в системі основних засад податкового законодавства України. Право та державне управління. 2017. № 2 (27). С. 75-82.).

Окремо варто звернути увагу на рішення ЄСПЛ, в яких було констатовано порушення Україною положень Конвенції, у тому числі, з огляду на застосування положень закону, який не відповідає критерію «якість закону».

Так, у справі «Вєренцов проти України» (заява № 20372/11, п. 52; заявника було неправомірно покарано за організацію та проведення мирної демонстрації та, відповідно, порушено право на свободу мирних зібрань) Суд акцентував увагу на тому, що «закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку аби бути здатними – за потреби, за відповідної консультації – передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія (рішення у справах Rekvenyi v. Hungary [ВП], заява № 25390/94, п. 34; Rotaru v. Romania [ВП], заява № 28341/95, п. 55; Maestri v. Italy [ВП], заява № 39748/98, п. 30).

У справі «Редакція газети «Правоє дєло» та «Штекель проти України» (заява № 33014/05, п. 51, 52; встановлено порушення статті 10 Конвенції у зв՚язку із зобов’язанням, покладеним національними судами щодо опублікування офіційного вибачення та покаранням заявників за оскаржувану публікацію) Суд наголосив на тому, що саме законодавство повинно відповідати певним умовам «якості», зокрема, норма не може вважатися законом доти, допоки її не буде сформульовано з достатньою точністю для того, щоб надати громадянинові можливість регулювати свою поведінку: він повинен бути здатен – за потреби й за відповідної консультації – передбачати тією мірою, що є розумною за певних обставин, наслідки, які може потягнути його дія.

У справі «Веніамін Тимошенко та інші проти України» (заява № 48408/12, п.п. 79-84; констатовано порушення стаття 11 Конвенції «Свобода зібрань та об’єднання») Суд дійшов висновку, що втручання становитиме порушення Конвенції, якщо воно не було «встановлено законом», не переслідувало одну або більше легітимних цілей та не було «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення зазначених цілей; вислів «встановлено законом» вимагає не лише того, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві, а він також стосується якості закону, який має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість – за необхідності шляхом надання відповідної допомоги – передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може спричинити відповідна дія.

У справі «Михайлюк та Петров проти України» (заява № 11932/02, п. 25; органи влади порушили право на повагу до кореспонденції) Суд зауважив, що вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (рішення у справі «Полторацький проти України» (Poltoratskiy v. Ukraine) № 38812/97, п. 155).

У справі «Кривіцька та Кривіцький проти України» (заява № 30856/03, п. 43; органи влади порушили «право на житло» у зв’язку із визнанням недійсною прописки заявників та подальшим їх виселенням) Суд наголосив на тому, що вислів «згідно із законом» не просто вимагає, щоб оскаржуваний захід мав підставу в національному законодавстві, але також звертається до якості такого закону; положення закону мають бути достатньо чіткими у своїх термінах, а також закон має передбачати засоби юридичного захисту проти свавільного застосування (рішення у справі «Власов проти Росії» (Vlasov v. Russia), заява № 78146/01, п. 125).

У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04, п. 52; органи влади незаконно санкціонували проведення робіт із реконструкції горища будинку заявників і згодом передали це горище третій особі) Судом було констатовано порушення статті 1 Першого протоколу, з огляду на те, що не існувало чітких законодавчих положень, які були б підставою для припинення права власності особи.

Крім цього, Європейським судом з прав людини, який у своєму рішенні у справі «Корецький та інші проти України» (заява № 40269/02, п.46) зазначив, що навіть припускаючи, що положення закону було вірно розтлумачено судами та дане втручання базувалося на формальній підставі, закріпленій в національному законодавстві, Суд нагадує, що вислів «передбачений законом» у другому пункті статті 11 Конвенції не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містить вимогу щодо якості закону).

На обов’язковості такої вимоги до закону, що дає змогу стверджувати про його можливість застосування, як передбачуваність та обґрунтованість, акцентовано увагу також в ухвалі про прийнятність заяви № 43464/18 від 09 червня 2019 року у справі «Молдавська Катерина Макарівна проти України», в якій заявниця скаржилася на порушення Верховним Судом пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо незаконного обмеження доступу до суду касаційної інстанції в частині обов’язкового представництва адвокатом. У цій ухвалі міститься наступний висновок: «Суд враховує те, що процесуальний закон, який застосований у цій справі, не містить жодного положення, яке могло би ввести в оману заявника щодо його чинності та релевантності до відповідних правовідносин».

Крім того, на таких вимогах до закону як «доступність», «передбачуваність» та «зрозумілість» (громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку; норма не може розглядатися як «закон», якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку; громадянин повинен мати можливість — у разі необхідності за належної правової допомоги — передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія; у внутрішньому праві повинні існувати загороджувальні заходи від довільного втручання влади у здійснення громадянами своїх прав) наголошено також у низці інших рішень ЄСПЛ, зокрема «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom), № 18139/91, п. 37; «Мелоун проти Об’єднаного Королівства» («Malone v. The United Kingdom»), № 8691/79, п. 66); «Маргарета і Роджер Андерссон проти Швеції» («Margareta and Roger Andersson v. Sweden»), заява № 12963/87, п. 75; «Аманн проти Швейцарії» (Amann v. Switzerland), заява № 27798/95, п. 50 та 56; S. and Marper v. the United Kingdom [ВП], заяви № 30562/04 і № 30566/04, п. 95; «The Sunday Times v. the United Kingdom (№ 1)», заява № 6538/74, п. 46; «Kurić and Others v. Slovenia», заява № 26828/06, п. 34; «Slivenko v. Latvia», заява № 48321/99, п. 100.

У свою чергу, Суд Європейського Союзу вважає, що принципи юридичної визначеності й леґітимних очікувань означають , що «наслідки законодавства Спільноти мають бути зрозумілими та очікуваними для тих, на кого воно поширюється» («Amministrazione delle finanze dello Stato v. SRL Meridionale Industria Salumi and Others», справа № 212-217/80, п. 10); або «що законодавство має бути зрозумілим і чітким, і що його застосування має бути передбачним для усіх зацікавлених сторін» («Europaisch-Iranische Handelsbank AG v. Council of the European Union», справа № T‑434/11, п. 93; «France v. Commission», справа № C-325/91, п. 26).

Варто окремо згадати справу ЄСПЛ «C.A. ZRT. AND T.R. v. Hungary» (заява № 11599/14 та 11602/14), рішення в якій було ухвалене Комітетом і набуло статусу остаточного 1 вересня 2020 року. Судом було констатовано порушення статті 1 Протоколу першого до Конвенції (захист права власності), зокрема з огляду на те, що 21 липня 2015 року Конституційний Суд Угорщини у своєму рішенні зауважив, що законодавець не запровадив виключних правил для компенсації договірним сторонам майнових збитків, що виникають внаслідок ex lege припинення прав узуфрукту та договорів про користування, що врегульовано Перехідним законом; Конституційний Суд Угорщини підкреслив, що, враховуючи різноманітність відповідних правовідносин, загальні норми цивільного права стосовно врегулювання спорів не здатні врегулювати всі можливі претензії між зацікавленими сторонами; отже, через незапровадження законодавцем порядку врегулювання така законодавча прогалина була визнана неконституційною; Конституційний Суд Угорщини закликав законодавця врегулювати це питання не пізніше 1 грудня 2015 року, але за наявною в Суду інформацією такого компенсаційного механізму запроваджено ще не було. У цій справі ЄСПЛ знову наголосив на тому, що правові норми, на яких ґрунтується втручання, повинні бути достатньо доступними, точними та передбачуваними при їх застосуванні; норма є передбачуваною, коли вона забезпечує захист від свавільного втручання державних органів.

Зазначені підходи були застосовані у своїй практиці Великою Палатою Верховного Суду. Зокрема у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 442/456/17 (провадження № 11-860апп18) Велика Палата Верховного Суду, здійснюючи відступ від позиції Верховного Суду України, вказала на те, що цей Суд при ухваленні постанови від 25 травня 2016 року у справі № 419/794/15-а віддав перевагу найменш сприятливому для позивачки тлумаченню законодавства України, водночас положеннями ст. 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд повинен застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ, а звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

У постанові від 29 серпня 2018 року у справі № 492/446/15-а (провадження № 11-611апп18) Велика Палата Верховного Суду, обґрунтовуючи необхідність відступу від позиції, викладеній у постанові Верховного Суду України від 17 вересня 2013 року у справі № 21-241а13, також врахувала правовий висновок ЄСПЛ, сформований у рішенні у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п. 50-56), де Суд визначив концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні; відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу «якості закону»; у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків осіб, національні органи зобов’язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 листопада 2018 року у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.

У постанові від 13 лютого 2019 року, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 (провадження № 11-555заі18), із посиланням на положення ст. ст. 1, 8, 92 Конституції України, а також на ст. 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов’язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов’язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.

Цей принцип також неодноразово був застосований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду під час вирішення спорів у соціальній сфері, зокрема, у постановах від 13.02.2018 у справі № 580/122/17, від 20.02.2018 у справі № 576/1724/17, від 20.02.2018 у справі № 679/761/15-а, від 27.02.2018 у справі № 642/3284/17, від 27.02.2018 у справі № 227/2360/17, від 17.12.2018 у справі № 344/12315/16-а.

Отже, відповідними критеріями, за якими визначається якість норми національного права, є такі: доступність норми права, що визначається можливістю фізичних та юридичних осіб, до яких вона звернена, ознайомитись зі змістом норми права; передбачуваність її застосування – має місце, якщо її формулювання є достатньо чіткими з урахуванням специфіки відповідних суспільних відносин, зокрема статусів їхніх учасників, щоб дати змогу учасникам суспільних відносин передбачити в розумних межах у світлі особливостей конкретних обставин наслідки, що може потягти за собою те чи інше їх діяння;  наявність гарантій проти її свавільного застосування, тобто національне законодавство повинно давати приватним особам належне уявлення про обставини та умови, за яких представники влади мають повноваження вдатись до заходів, що зачіпають права приватних осіб (Бойко А. В. Якість правового регулювання відповідно до правових позицій Європейського Суду з прав людини. Вчені записки ТНУ імені В.І. Вернадського. Серія: юридичні науки. 2019. Том 30 (69) № 3. С. 7—12).

У контексті охарактеризованого критерію «якості закону» слід зазначити, що встановлення судом, що окремі положення закону не відповідають критерію «якість закону», зобов’язують такий суд застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону.

На думку Райнхольда Ціппеліуса, німецького ученого, професора філософії права та публічного права в університеті Ерланген-Нюрнберг, якщо норми, що регулюють співіснування людей, мають забезпечувати чіткі орієнтири правомірності поведінки, то вони не повинні суперечити одна одній, мають взаємно узгоджуватись; позначаючи сукупність узгоджених між собою елементів як «систему», неважко дійти висновку, що норми права повинні створювати здатний належним чином функціонувати порядок людського співіснування; думка законодавця «лише тоді розпізнається з достатньою чіткістю, коли існує чітке уявлення про її взаємозв’язок з іншими нормами, про її функцію в межах такої взаємопов’язаної системи» (Циппеліус Р. Юридична методологія. Чернівці, «Рута», 2003. – розділ. 2.3, 3.1 та 4.4); норма права, яка уповноважує до адміністративного розсуду, повинна бути тим чіткішою, чим інтенсивнішим буде втручання у сферу життя, захищену основним правом, і чим важливішим, або фундаментальнішим буде основне право, якого торкнеться обмеження.

У науковій літературі трапляється також термін «принцип зрозумілих правил» або «understandable rules» (Duncan Bentley «Formulating a taxpayers’ Charter of Rights: Setting the ground rules» Australian Tax Review; Sydney Vol. 25, Iss. 3, (Sep 1996); Taxpayers’ rights: theory, origin and implementation –https://espace.curtin.edu.au/handle/20.500.11937/7750?show=full).

Вимога щодо «якості закону» та обов’язок суду застосувати найбільш сприятливий для особи спосіб тлумачення закону, який не відповідає визначеним критеріям якості закону, ґрунтуються передусім на положеннях ч. 1 ст. 57 Конституції України, яка встановлює, що «кожному гарантується право знати свої права і обов’язки». Із цієї конституційної норми відомо те, що у випадку встановлення судом того факту, що закон сформульований у спосіб, який не дозволяє особі знати свої права і обов’язки, застосування (тлумачення) такого закону повинно відбуватися судом на користь особи, яку позбавили (звузили) на підставі цього закону певного права або встановили (розширили) для неї нові обов’язки.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 констатував, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України у справі від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 міститься наступний висновок «із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі».

У практиці, зокрема, адміністративного судочинства можна побачити приклади застосування принципу in dubio pro tributario (пріоритет із найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права), який запозичено з кримінального судочинства та загальноприйнято розуміти так: у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів, або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків особи у її взаєминах із державою (в особі відповідних суб’єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб’єкта приватного права).

Крім того, варто погодитись із думкою Лученко М. М., яка зазначає, що «дефектність» правової визначеності (в аспекті «якості закону» та «якості самого процесу розгляду справ та його результату») зумовлює порушення законності судового рішення, самого адміністративного судочинства, ставить під сумнів легітимність мети адміністративного судочинства і його результату, а також порушує баланс приватних та публічних інтересів, як наслідок – до приватної особи можуть бути застосовані обмеження її прав, свобод, інтересів, які є більш обтяжливими, неспіврозмірними, нелегітимними за своєю метою, без достатніх підстав та мотивів застосування; за умови порушення («дефектності») правової визначеності порушується «розумний баланс інтересів», відповідно до якого цілі обмежень прав повинні бути істотними, а засоби їх досягнення – обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються» (Лученко М.М. Принцип пропорційності в адміністративному судочинстві: дис. канд. юрид. наук. Спец. 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Запоріжжя, 2019. 208 с.).

Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням (in dubio pro tributario) безпосередньо містяться, зокрема у ч. 7 ст. 4 Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. №877-V: у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов’язків суб’єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб’єкта господарювання.

Схожі за своєю природою норми-гарантії містяться також у Податковому кодексі України: законодавство України ґрунтується, зокрема, на презумпції правомірності рішень платника податків в разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу (підпункт 4.1.4 пункту 4.4 ст. 4); у разі коли норма цього Кодексу чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі цього Кодексу, або коли норми різних законів, чи різних нормативно-правових актів, або коли норми одного і того ж нормативно-правового акта суперечать між собою та припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов’язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків (пункт 56.21 ст. 56).

У наукових працях наголошується, що застосування принципу in dubio pro tributario у податковому законодавстві покликано, крім іншого, не допустити однобічного тлумачення відповідного законодавства на користь контролюючого органу, одночасно надаючи захист ключовим правам платників податків (Чорний О. А. Принцип фіскальної достатності в системі основних засад податкового законодавства України. Право та державне управління. 2017. № 2 (27). С. 75−82).

Н. Блажівська та Д. Гетманцев, порушуючи проблему неякісної нормотворчої діяльності, зазначають, що правило вирішення сумнівів на користь платника податків (тобто принцип in dubio pro tributario) набуло дуже важливого практичного значення, оскільки належне застосування цього принципу забезпечує реалізацію однієї зі складових верховенства права – правової визначеності. Саме можливість платника податків чітко розуміти та передбачати правові наслідки вчинюваних дій має фундаментальне значення для правильності його застосування. Водночас у сучасній Україні наявні очевидні труднощі із впровадженням принципу in dubio pro tributario в адміністративній практиці. Частково це пов’язано з історично сформованою позитивістсько-правовою концепцією праворозуміння, за якою поняття «право» здебільшого ототожнюється з формальним поняттям «закон» і яка досить болісно реагує на застосування абстрактних понять, неформалізованих у законодавчих нормах. Як наслідок, загальний рельєф українського правозастосування формується таким чином, що державні органи набагато частіше керуються принципом верховенства закону, навіть попри закріплений Конституцією принцип верховенства права (Блажівська Н., Гетманцев Д. Як застосовується принцип in dubio pro tributario в умовах сучасної демократії. Закон і бізнес. 2016. № 7 (1253). URL: https://zib.com.ua/ua/print/121653-yak_zastosovuetsya_princip_in_dubio_pro_tributario_v_umovah_.html.).

Із цього приводу варто згадати відоме рішення Верховного Суду США від 25 жовтня 1870 року у справі U.S. v. One Hundred Barrels of Spirits (справа № 15.948; https://cite.case.law/f-cas/27/303/6132268/), в якому ще 150 років тому були зроблені наступні висновки: закони, що передбачають відповідальність не повинні тлумачитися суворо, а також із надлишком ліберальності; обов’язком суду є вивчати весь закон, його реальний зміст, дух, мету, формулювання і використовувати його очевидне та природне значення для читання акта з цією метою у спосіб, який буде найкращим чином відображати мету законодавця (законодавчий намір); законодавча мета є путівником для належної судової інтерпретації (справжнього судового тлумачення) [Taylor v. U. S., 3 How. (44 U. S. 197), 210; Cliquot’s Champagne, 3 Wall. (70 U. S.) 114].

Також більше ніж 100 років тому відомий професор Оксфордського університету, фахівець з конституційного і міжнародного приватного права Альберт Венн Дайсі, критикуючи тогочасну судову систему, писав: «Дело въ томъ, что наши суды неизменно действуют на основании принципа, что законъ, называемый дурнимъ закономъ, есть все-таки законъ; следовательно суды должны требовать его исполнения» (А. В. Дайси. Основы государственнаго права Англии. Введение в изучение английской Конституции / Пер., доп. по 6-му англ. изд. О.В. Полторацкой, под ред. проф. П. Г. Виноградова). М.: Типограф. Т-ва И. Д. Сытина, 1907. XXXVI, 671 с.).

У національній судовій практиці також є непоодинокі приклади незастосування судом касаційної інстанції положень правового акта, що не відповідає критерію «якість закону», або тлумачення такої правової норми у спосіб, що є найбільш сприятливим для захисту прав та інтересів особи.

Наприклад, застосовуючи висновки, викладені у Рішенні Конституційного Суду України у справі від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, щодо критерію «якість закону», Касаційний адміністративний суд, зокрема, у справі №818/1511/17 (постанова від 10 липня 2018 року) дійшов висновку про неправомірність рішень суб’єкта владних повноважень стосовно проведення перевірки фізичної особи у ситуації, за якої були застосовані положення Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», які не повною мірою відповідають критерію «якості закону».

Також у постанові від 3 липня 2019 року у справі №911/1521/18 Верховний Суд наголосив на тому, що відповідно до вимог принципу правової визначеності, правозастосовчий орган у випадку неточності, недостатньої чіткості, суперечливості норм позитивного права має тлумачити норму на користь невладного суб’єкта (якщо однією зі сторін спору є представник держави або органу місцевого самоврядування), адже якщо держава нездатна забезпечити видання зрозумілих правил, то саме вона і повинна розплачуватися за свої прорахунки. Це так зване правило пріоритету норми за найбільш сприятливим для особи тлумаченням.

Слід зазначити, що Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду неодноразово було застосовано положення частини сьомої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосовно необхідності трактування положень законодавства в інтересах суб’єкта господарювання у разі їх нечіткості або незрозумілості з метою захисту суб’єкта приватного права у його спорі із суб’єктом владних повноважень.

Зокрема, у постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 816/502/16 Верховний Суд застосував правило про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням, яке узгоджується з положеннями, викладеними в ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дійшовши висновку, що окремі пункти оскаржуваного суб’єктом господарювання припису неможливо виконати, оскільки норми статті 39 Закону України «Про екологічну експертизу» містять вимоги щодо змісту висновків державної екологічної експертизи, а також встановлюють юридичні наслідки після проведення або не проведення державної екологічної експертизи і жодним чином не містять вимоги щодо проведення державної екологічної експертизи при відновленні (реліквідації) свердловин.

Також у постанові від 29 квітня 2020 р. у справі № 826/2338/17 Верховний Суд нагадав, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Він має різні прояви, зокрема, є одним із визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Відповідно до цього, застосовуючи підхід, визначений у ч. 7 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», суд касаційної інстанції дійшов висновку, що зі змісту положень законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» неможливо чітко встановити, за яких підстав суб’єкт господарювання вважається таким, що не допустив контролюючий орган до перевірки.

Аналогічний підхід стосовно найбільш сприятливого для суб’єкта приватного права тлумачення закону, який не відповідає критерію «якість закону», застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 9 липня 2020 р. у справі № 823/647/17, від 29 квітня 2020 р. у справі № 826/18792/16, від 17 червня 2020 р. у справі № 826/17578/15 та ін.

Висновки:

1. Поняття «якість закону» (quality of law) або «принцип зрозумілих правил» (understandable rules) охоплює собою такі характеристики відповідного акта законодавства як, зокрема, чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність та послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які в ньому містяться), так і взаємозв’язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили.
2. Категорія «якість закону» є основою правового порядку, що ґрунтується на верховенстві права (принцип правовладдя; rule of law), оскільки однією з вимог цього принципу є юридична визначеність (legal certainty), яка є істотно важливою у питаннях довіри суспільства до судової системи, а також для гарантування ефективності підприємницької діяльності та привабливості інвестиційного клімату (передумов економічного розвитку держави).
3. Норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб’єктів владних повноважень у права такої особи.
4. Законодавчий акт, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, а також не дозволяє особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати (без зайвої складності або отримавши, при потребі, відповідну консультацію) наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою як обов’язковість (не може розглядатись як «право»).
5. Суб’єкт нормотворчості не повинен порушувати права особи внаслідок ухвалення «неоднозначних» актів законодавства та повинен за це нести відповідальність (особливо, якщо акт передбачає можливість обмеження прав особи), а також відповідний субʼєкт повинен мати обов’язок негайного виправлення негативної ситуації, зумовленої прийняттям акта, що містить норми права, які не відповідають критерію «якість закону».
6. Застосування критерію «якості закону» адміністративними судами під час вирішення публічно-правових спорів має важливе практичне значення та безпосередньо впливає на ефективність судового захисту прав та інтересів особи та на якість судового рішення загалом, одним із критеріїв чого є формулювання у резолютивній частині рішення такого припису, який було би легко виконати та, відповідно, ефективно захистити порушені права особи.
7. Установивши невідповідність акта законодавства критерію «якість закону» суд, за загальним правилом, повинен тлумачити національне законодавство таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав верховенству права з урахуванням усіх складових цього принципу, зокрема, справедливості та розумності (врахування при вирішенні публічно-правового спору загальних (суспільних) інтересів).
8. В Україні правовий підхід щодо незастосування судом касаційної інстанції положень правового акта, що не відповідає критерію «якість закону», та, відповідно, тлумачення такої норми права у спосіб, що є найбільш сприятливим для захисту прав та інтересів особи, ґрунтується на положеннях ч. 1 ст. 57 Конституції України («кожному гарантується право знати свої права і обов’язки»), а також (у деяких правовідносинах) на прямій вказівці на необхідності застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням (in dubio pro tributario), що безпосередньо містяться, зокрема, у Податковому кодексі України та Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
9. Відповідно до сталої судової практики, правозастосовчий орган (субʼєкт, що представляє державу або місцеве самоврядування) у випадку неточності, недостатньої чіткості, суперечливості норм позитивного права має тлумачити та застосовувати норму на користь суб’єкта приватного права, адже якщо держава або місцеве самоврядування нездатні забезпечити видання зрозумілих загальнообовʼязкових правил поведінки, негативні наслідки у спірних правовідносинах неправомірно покладати на іншу особу.
10. На сьогодні сталою є практика Конституційного Суду України щодо визнання неконституційним законів у зв’язку з їх невідповідністю критерію «якість закону». Така практика, крім положень Конституції як норм прямої дії, також враховує відповідні підходи ЄСПЛ, в аспекті вимог і ціннісних цивілізаційних орієнтирів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
11. У практиці ЄСПЛ також застосовуються вироблені багаторічною практикою підходи, відповідно до яких якість закону означає доступне для зацікавлених осіб, чітке і передбачуване застосування відповідного законодавства; відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та правильності, що допускає можливість різного тлумачення такого законодавства, порушує критерій «якості закону»; втручання у право особи може бути виправданим, якщо воно не тільки «встановлено законом» та здійснено «згідно із законом», але й передбачається «якісним» законом.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.